金融消費者權益保護視角下國際監管沙盒經驗借鑒

楊秀紅 陳小梅

摘 要：金融科技的快速發展提高了金融體系的深度和效率，但其開放、互聯互通、高科技含量的特性使金融風險更加隱蔽。監管沙盒機制作為一項先驅設計，既鼓勵金融創新又能抑制金融風險。本文基于金融消費者權益保護視角，對國際監管沙盒進行研究，并提出我國實施監管沙盒的相關建議。

關鍵詞：金融消費者權益保護；監管沙盒；金融科技

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（3）-0046-04

金融科技快速發展有效拓寬了金融服務及產品的可獲得性，提高了金融體系的深度和效率，但其開放、互聯互通、高科技含量的特性使得金融風險更加隱蔽。為了鼓勵金融科技創新并有效抑制金融風險，英國首先設立了監管沙盒機制。在監管沙盒的總體設計中，最核心的內容是金融消費者權益保護。本文基于此，對國際監管沙盒進行研究，并從金融消費者權益保護角度提出我國實施監管沙盒的相關建議。

一、監管沙盒的涵義及背景

（一）監管沙盒的涵義

監管沙盒譯自“regulatory sandbox”，也譯為“監管沙箱”或“沙盒監管”，由英國政府于2015年3月提出，同年11月，英國金融行為監管局（以下簡稱“FCA”）向英國財政部遞交《監管沙盒》報告，闡述了監管沙盒的可行性和實用性。按照英國金融行為監管局的定義，監管沙盒是從事金融創新的機構在確保消費者權益的前提下，按FCA特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權后，在適用范圍內進行金融產品或服務創新測試，FCA會對測試過程進行監控，并對情況進行評估，以判定是否正式監管授權在沙盒之外予以推廣。

（二）監管沙盒的運作流程

監管沙盒的運作流程主要有七步。一是申請。向監管機構提交使用監管沙盒的申請，內容包括擬測試的新產品服務情況以及標準符合情況。二是評估。監管機構審核申請，如果申請通過，監管機構將指定專門的聯系人。三是合作。監管機構與申請機構協商確定適用的政策，制定測試參數、評估方法、報告要求以及消費者保護措施。四是開始測試。五是對測試情況持續監測。六是報告。申請機構提交測試結果的最終報告，監管機構審核報告。七是上市。最終報告通過審核后，決定是否在沙盒之外推行新產品服務。

（三）監管沙盒的推出背景

一是現行金融監管框架過于嚴格。2008年國際金融危機后，發達國家均對金融監管框架進行了改革，從危機前的“輕觸式監管”轉變為以沃克爾規則和巴塞爾資本協議Ⅲ為代表的嚴格監管。但隨著金融科技的迅猛發展和廣泛運用，現行的監管制度不適用金融部門的實際情況。二是現行金融監管體系阻礙金融創新。金融科技行業多為創新型企業，企業缺乏金融合規經驗，嚴格監管可能抑制金融科技的創新或增加創新成本。據FCA測算，現行監管體系會讓創新業務上市時間延后l/3，增加的成本達到產品生命周期收入的8%，創新型企業的估值大約會降低15%，使很多企業無法實現融資。三是金融創新隱藏的金融風險加大。金融科技的發展，特別是互聯網與金融結合帶來的大量業務創新，對傳統金融模式帶來了巨大沖擊和挑戰，成為金融業發展的新趨勢。與其爆發式發展相對應，金融科技也引發了新的風險問題，給金融監管帶來了新的挑戰。

二、監管沙盒的現狀及成效

（一）各國積極推進監管沙盒

2016年初，澳大利亞和新加坡分別與英國簽署了合作協議。之后，中國香港、泰國、阿布扎比和馬來西亞的監管當局也推出了監管沙盒計劃。加拿大、中國臺灣等國家和地區的監管部門也正在對監管沙盒進行積極研究，以便進一步促進金融創新，提升金融產品和服務的效率與競爭力。

（二）監管沙盒運用成效

一是有效彌補了監管不足。監管沙盒把為金融服務提供支持的科技企業也納入金融監管范圍，明確了現有金融監管對金融科技創新的監管職責。監管沙盒讓不同監管部門在創新面世前就有機會了解伴隨創新的風險，從而提前溝通協調相應機制，降低了產品面世后的監管協調成本。二是有效平衡了創新與風險。事前授權的傳統監管模式得到改進，監管沙盒內的風險相對可控，監管者通過頒發有限授權，在更為安全的情況下為初創企業提供創新機會。創新發展和風險管控得到兼顧，監管沙盒測試過程能有效保證創新度，也能較大程度降低潛在風險。三是積極鼓勵金融科技創新。監管者建設性的參與，部分消除了投資者對創新方案的不確定性疑慮，提高了創新企業估值。監管沙盒符合金融科技創新的多項需要，幫助企業有效管控創新可能造成的風險，創新企業也可獲得監管者和消費者的反饋，為完善創新積累市場經驗。四是廣泛維護了消費者權益。監管沙盒鼓勵更多金融科技走向市場，加大了新興金融科技的使用率，豐富了金融產品和服務類型。有序的金融科技競爭，進一步提高了金融服務質量，降低獲得成本。創新企業同監管部門預先溝通，使新產品在上市前具備更為完善的消費者保護措施。

三、監管沙盒中的金融消費者權益保護

現有監管體制重在保護消費者獲知權、消費自由權、公平交易權、保密權、安全權和求償求助權等，而監管沙盒強調以消費者受益為中心，支持可以真正改善消費者生活的創新，包括降低價格、提高服務質量、更互惠的交易、增強便利性和可得性、幫助消費者識別和緩釋風險等，大大擴展了“金融消費者保護”的內涵。

英國《監管沙盒》報告附錄詳述了四點消費者權益保護方式。一是在臨床實驗中，沙盒公司只能對既定測試范圍內的消費者試用新科技。消費者應提前獲知潛在風險及其補償。其主要優勢是當事方就特定測試能達成靈活的補償協議，主要劣勢是測試對象可能為成熟理性的消費者和公司，沒有充分金融背景的消費者也許不能理解測試項目的真正機理，使得測試結果出現偏差。二是沙盒機構可以在消費者信息披露、消費者保護、消費者賠償之間擇一開展測試。監管機構將會根據所選擇的方式來指導商業活動。其主要優勢是當事方能夠就特定測試補償協議的靈活性達成一致。如果有足夠的保障措施，也可以考慮對非知曉消費者進行測試；主要劣勢是如果保護措施不夠充分，消費者權利也許會受到侵害。三是參加沙盒測試的消費者與其它一般消費者享有同等權利。如消費者需要投訴時應首先找當事公司，然后借助《金融消費者權益糾紛的特殊解決機制》處理問題，如果公司投訴失敗，還可以通過《金融市場與服務法案》尋求救濟。其主要優勢是系統已經建成，消費者無需承擔額外風險，而沙盒公司必須向金融消費者保護組織支付費用并受其管制。四是沙盒公司必須承擔包括投資損失在內的所有消費者損失，并且證明其有足夠資產以確保可以承擔賠償責任。主要優勢是消費者無需承擔任何與沙盒公司進行交易的風險，除非公司破產。與其他消費者相比，這種方式給予消費者更高層次的保護，主要劣勢有兩點：一是沙盒公司需要承擔所有風險，對小型公司來說經濟負擔過重，更可能放棄選擇沙盒測試。二是消費者在知道交易損失會全額賠償的情況下，也許會過于冒險，同樣使得測試結果出現偏差。

對以上方式的總體評價：從提高競爭效率的角度考慮，盡管第四種方法對消費者給予了最高層次的保護，但并不是首選方式。因為在此情況下，只有資產實力強勁的大公司才有資格參與，不利于市場競爭。第二種方式更能吸引各式各樣公司，因而是一種更好的選擇。對此，參與測試的公司會致力于消費者保護問題的分析，同時給予監管當局確定合理保障措施的機會。

其他各國監管沙盒中金融消費者權益保護措施方見表1。

四、經驗借鑒

（一）積極啟動監管沙盒，為金融創新輸送“氧氣”

金融科技迅猛發展的背景下，緊抓前沿科技的企業才能獲得長久生存，作為監管方需要積極營造創新的環境和氛圍，為適宜生長的未來金融科技先鋒不斷輸送“氧氣”。一是借鑒創新中心經驗，試點先行。充分借鑒英國成立創新中心建立“創新工程”的試點經驗，我國應嘗試在有限范圍內模擬監管沙盒運行機制，并依據運行經驗提出適合中國國情的監管沙盒制度。二是沙盒設計多樣化，多種方式并用。在具體實施過程中結合實施虛擬沙盒、沙盒保護傘和監管沙盒等制度，考慮不同體量機構試驗其新科技的需要，為其提供選擇適合自身的方式。

（二）主動防范金融風險，為金融風險框定“圍欄”

監管沙盒制度本身是一種風險防范的措施，將新興金融科技事先通過沙盒進行測試，避免未經測試就全面運行帶來的不可控制風險。一是風險防范既要從消費者利益侵害與否考慮，也要從金融穩定、國家資金安全的大局考慮。因此在沙盒準入環節嚴格把關，嚴格審核沙盒測試申請人的資格與背景，確保資金來源明晰合法。二是建議設立應急救助機制，對于通過測試正式進入市場的產品，如果遇到測試中沒有出現的異常情況，應啟動應急機制，及時制止情況繼續惡化。

（三）推動出臺保護措施，為金融消費劃定“安全區”

廣泛借鑒和研究英國、新加坡、中國香港等國家和地區在推行監管沙盒機制過程中制定的消費者保護工作措施，結合我國國情及先行試點情況，制定符合實際的消費者保護措施。一是沙盒監管嘗試初期，建議借鑒英國監管局采用的第二種方式，即監管沙盒與較為有實力的公司合作開展，摸索經驗不斷改進后，再探索其他方式。二是實施中期建議采取第二種方式，加強沙盒測試公司的參與程度，加強競爭，進一步提升消費者權益保護空間，為消費者提供多樣化的金融服務。三是監管測試發展成熟后，借鑒英國多種測試方式并存的機制，為不同的企業提供可供選擇的測試方式。

（四）緊跟沙盒動態研究，為沙盒及時調整“政策閥”

一是加強監管人員自身對金融科技的掌握和了解，并及時吸收具有豐富經驗的金融科技創新人才進入監管機構，使創新與監管擁有同步發展的軟實力。二是監管沙盒作為金融科技領域的前沿領地，需要不斷加強調查研究，密切跟蹤其發展動向，彌補監管漏洞，并為可能牽制創新的措施或制度給予適度調整。三是開展政策試驗田制度，與沙盒測試經驗豐富的金融科技企業合作開展政策試驗，不斷調試沙盒監管政策，使其適應金融科技發展的步伐，更加全面有效金融維護消費者權益。

參考文獻

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