對城鄉建設用地增減掛鉤政策的若干思考

賀來喜

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作自2006年實施以來，在緩解土地資源保障壓力、優化城鄉建設用地布局、提高土地節約集約利用水平等方面發揮了積極作用。城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。作為一項制度創新，政策實施中也產生了諸如損害農民利益、擅自擴大試點范圍、耕地總體質量降低等問題。總結政策實施的經驗，分析其存在的問題，有利于制度的不斷完善，有利于在更大范圍內穩妥推廣，對于促進耕地保護、提高節約集約用地水平、促進新農村建設和城鄉統籌協調發展具有重大意義。

一、政策實施的效果

城鄉建設用地增減掛鉤可以有效解決土地供需矛盾，優化城鄉建設用地布局，促進土地節約集約利用，是嚴格保護耕地、提高節約集約用地水平的有效手段。政策的實施不僅可以改善農村環境，提高農民生產生活條件，還可以盤活農村存量建設用地，促進城鄉用地布局更趨合理，促進土地資源的集約高效和可持續利用，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。

（一）城鄉建設用地布局更加合理，土地集約節約利用程度提高

經濟的發展離不開土地資源的支持，土地資源的有限性要求在發展經濟的同時必須實現節約集約利用。城鄉建設用地增減掛鉤創造性地將城鄉建設用地增減關聯起來，通過廢棄農村居民點的開發整理，大量農村閑置建設用地變為可耕種耕地，土地資源更趨集中，為規模經營和發展現代農業創造了條件。被拆遷農民集中安置在交通、電力、衛生、教育等配套相對更加完善、更適合居住的城鎮，城鎮集聚效應增強，土地利用效率提高，城鄉建設用地布局更加合理。

（二）農民土地資產盤活，生產生活條件改善

拆舊地塊上閑置廢棄的房屋基本不能帶來收益，在法律約束下，農村宅基地也無法自由交易，即使私下交易，所獲取的收益也非常有限，并且不能得到法律保護。拆舊地塊拆遷復墾后，農民得到房屋拆遷補償，補償標準由于隱含了建設用地指標價值，要高于原拆遷地塊及房屋自然價值。拆遷復墾及整理后的耕地也可以產生農業產出，獲得耕地政策性補貼。建新區在交通、電力、衛生、教育等各方面的配套大大提升，拆遷農戶的居住環境也有極大改善。

（三）建設用地指標壓力得到緩解

城市建設用地緊張而農村宅基地閑置情況日趨嚴重，通過增減掛鉤項目區的實施，拆舊區獲得的建設用地指標，可以有效緩解城市發展面臨的建設用地指標壓力，為城鎮建設提供了用地保障。

（四）充實了鄉鎮建設資金

增減掛鉤建設用地指標可以進行交易，鄉鎮政府出讓增減掛鉤建設用地指標后，扣除拆遷補償、安置及復墾成本后，仍能留下一部分收益，可用于今后產業發展和公共基礎設施建設，對于鄉鎮建設籌集了可觀的資金。據統計，僅從2016年2月至2017年6月底，全國有13個省份開展增減掛鉤節余指標流轉交易，流轉收益達335億元。2016年以來，河南省以增減掛鉤節余指標流轉為基礎開展了宅基地復墾券交易，截至2017年第二季度，通過網上競拍、現場搖號、熔斷成交等方式，累計實現宅基地復墾券交易2.58萬畝，交易金額50億元。增減掛鉤政策實施為扶貧攻堅和鄉鎮建設提供了有力的資金支持。

二、政策執行中存在的問題

（一）違背農民意愿，損害農民利益

部分地區未充分維護農民的參與權利，違背農民意愿，大拆大建，圈占農村集體土地，農民被迫住進高樓，生產生活便利性降低，生活成本增高，損害了農民利益。部分地區給農民的補償標準偏低，而且未按政策所要求將掛鉤所產生的收益主要用于農業和農村發展。

（二）擅自擴大試點范圍及掛鉤周轉指標規模

部分地區出于經濟利益考慮，片面追求城鎮建設用地指標的增加，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模，存在建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，擾亂了掛鉤政策執行秩序。

（三）項目區選擇缺乏科學論證

增減掛鉤項目區的選擇應經過科學論證，綜合自然條件、交通條件、區位條件、土地利用現狀等條件，充分尊重農民意愿，多方面建立評價體系，科學選擇。部分地區將經濟利益作為唯一考慮因素，項目區選擇缺乏科學論證，違背農民意愿，造成土地利用結構優化不明顯、農民滿意度低、項目后期實施困難。

（四）耕地質量總體水平降低

建新區往往占用城鎮周邊質量等級較高的耕地，而農民宅基地復墾為耕地后，短期內質量很難達到被占用耕地的質量，一般需要經過一個較長的“熟化期”，隨著土地肥力不斷提高，其糧食生產力才能達到正常水平。從單個項目區實施的情況來看，雖然做到了耕地數量不減少，但在短時間內無法做到耕地質量不降低。

（五）農民喪失土地未來增值收益分配權利

增減掛鉤政策實施的結果之一是農民失去建設用地使用權，該權利隨著經濟社會的發展必將帶來收益的增加，農民失去該項權利，相應也失去了未來增值收益的分配權利，該項增值收益的喪失往往不能在拆遷補償安置中得到相應合理補償。

（六）指標出讓收益支出管理需加強

以增減掛鉤節余指標價格20萬元/畝計算，除去拆舊復墾、改善農民居住條件投入成本，鄉鎮政府仍會有較大的節余指標收益。但指標收益具體用于被拆遷安置農戶及農村建設的資金比例、使用方式、使用時間，現有政策均未明確要求，無法保證指標收益全部合理地用于農村發展和農民生活改善。

三、問題分析

以上存在的問題可以分兩類：一類是增減掛鉤試點過程中出現的突破試點規范性要求而產生的問題；另一類則是出于追求增加城鎮建設用地指標、片面追求土地級差收益等目的，違背國家有關法律和政策，以“城鄉建設用地增減掛鉤”名義，隨意進行城鄉之間的“土地置換”的問題。對于這兩類問題，必須進行客觀分析、區別對待。前者是增減掛鉤政策在試點和執行中產生的問題，需加以糾正和規范，而后者則屬于一些地方的違法違規行為，需依法查處，與增減掛鉤政策本身無關。

四、建議

城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施是一項系統工程，涉及面廣，利益復雜，必須嚴格規范，加強監管。要始終把尊重農民意愿和維護農民合法權益作為出發點和落腳點， 切實維護農民的主體地位，充分保障農民的知情權、參與權、收益權，政府不能替民做主，要積極引導，讓農民在享受充分的知情權條件下，自主決策，讓人民群眾成為政策的理解者、擁護者、受益者。掛鉤規模應嚴格確定程序，充分結合當地經濟社會發展水平，因地制宜，做到適度安排、適時安排，明確控制范圍，避免大拆大建，避免盲目超前建設。項目區設置要遵循科學規律，充分結合農業、規劃等有關部門意見，避免決策盲目，增強項目區設置的合理性。在建新區建設過程中，要將耕地耕作層土壤進行剝離，就近用于新開墾耕地，保證新開墾耕地質量不降低。要堅持最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，從推動城鄉統籌發展、促進城市化發展和新農村建設出發、實現城鄉建設用地合理布局及土地資源的節約集約利用。

（作者單位：河南省征地儲備中心）