對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的若干思考

賀來喜

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作自2006年實(shí)施以來，在緩解土地資源保障壓力、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、提高土地節(jié)約集約利用水平等方面發(fā)揮了積極作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，政策實(shí)施中也產(chǎn)生了諸如損害農(nóng)民利益、擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、耕地總體質(zhì)量降低等問題。總結(jié)政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，分析其存在的問題，有利于制度的不斷完善，有利于在更大范圍內(nèi)穩(wěn)妥推廣，對于促進(jìn)耕地保護(hù)、提高節(jié)約集約用地水平、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。

一、政策實(shí)施的效果

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以有效解決土地供需矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是嚴(yán)格保護(hù)耕地、提高節(jié)約集約用地水平的有效手段。政策的實(shí)施不僅可以改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，還可以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局更趨合理，促進(jìn)土地資源的集約高效和可持續(xù)利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更加合理，土地集約節(jié)約利用程度提高

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地資源的支持，土地資源的有限性要求在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)必須實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤創(chuàng)造性地將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減關(guān)聯(lián)起來，通過廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)的開發(fā)整理，大量農(nóng)村閑置建設(shè)用地變?yōu)榭筛N耕地，土地資源更趨集中，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。被拆遷農(nóng)民集中安置在交通、電力、衛(wèi)生、教育等配套相對更加完善、更適合居住的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)增強(qiáng)，土地利用效率提高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更加合理。

（二）農(nóng)民土地資產(chǎn)盤活，生產(chǎn)生活條件改善

拆舊地塊上閑置廢棄的房屋基本不能帶來收益，在法律約束下，農(nóng)村宅基地也無法自由交易，即使私下交易，所獲取的收益也非常有限，并且不能得到法律保護(hù)。拆舊地塊拆遷復(fù)墾后，農(nóng)民得到房屋拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于隱含了建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，要高于原拆遷地塊及房屋自然價(jià)值。拆遷復(fù)墾及整理后的耕地也可以產(chǎn)生農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，獲得耕地政策性補(bǔ)貼。建新區(qū)在交通、電力、衛(wèi)生、教育等各方面的配套大大提升，拆遷農(nóng)戶的居住環(huán)境也有極大改善。

（三）建設(shè)用地指標(biāo)壓力得到緩解

城市建設(shè)用地緊張而農(nóng)村宅基地閑置情況日趨嚴(yán)重，通過增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施，拆舊區(qū)獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，可以有效緩解城市發(fā)展面臨的建設(shè)用地指標(biāo)壓力，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了用地保障。

（四）充實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金

增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)可以進(jìn)行交易，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出讓增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)后，扣除拆遷補(bǔ)償、安置及復(fù)墾成本后，仍能留下一部分收益，可用于今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)籌集了可觀的資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從2016年2月至2017年6月底，全國有13個(gè)省份開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達(dá)335億元。2016年以來，河南省以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)開展了宅基地復(fù)墾券交易，截至2017年第二季度，通過網(wǎng)上競拍、現(xiàn)場搖號、熔斷成交等方式，累計(jì)實(shí)現(xiàn)宅基地復(fù)墾券交易2.58萬畝，交易金額50億元。增減掛鉤政策實(shí)施為扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)提供了有力的資金支持。

二、政策執(zhí)行中存在的問題

（一）違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益

部分地區(qū)未充分維護(hù)農(nóng)民的參與權(quán)利，違背農(nóng)民意愿，大拆大建，圈占農(nóng)村集體土地，農(nóng)民被迫住進(jìn)高樓，生產(chǎn)生活便利性降低，生活成本增高，損害了農(nóng)民利益。部分地區(qū)給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且未按政策所要求將掛鉤所產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

（二）擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍及掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模

部分地區(qū)出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，存在建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，擾亂了掛鉤政策執(zhí)行秩序。

（三）項(xiàng)目區(qū)選擇缺乏科學(xué)論證

增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的選擇應(yīng)經(jīng)過科學(xué)論證，綜合自然條件、交通條件、區(qū)位條件、土地利用現(xiàn)狀等條件，充分尊重農(nóng)民意愿，多方面建立評價(jià)體系，科學(xué)選擇。部分地區(qū)將經(jīng)濟(jì)利益作為唯一考慮因素，項(xiàng)目區(qū)選擇缺乏科學(xué)論證，違背農(nóng)民意愿，造成土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化不明顯、農(nóng)民滿意度低、項(xiàng)目后期實(shí)施困難。

（四）耕地質(zhì)量總體水平降低

建新區(qū)往往占用城鎮(zhèn)周邊質(zhì)量等級較高的耕地，而農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地后，短期內(nèi)質(zhì)量很難達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，一般需要經(jīng)過一個(gè)較長的“熟化期”，隨著土地肥力不斷提高，其糧食生產(chǎn)力才能達(dá)到正常水平。從單個(gè)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施的情況來看，雖然做到了耕地?cái)?shù)量不減少，但在短時(shí)間內(nèi)無法做到耕地質(zhì)量不降低。

（五）農(nóng)民喪失土地未來增值收益分配權(quán)利

增減掛鉤政策實(shí)施的結(jié)果之一是農(nóng)民失去建設(shè)用地使用權(quán)，該權(quán)利隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必將帶來收益的增加，農(nóng)民失去該項(xiàng)權(quán)利，相應(yīng)也失去了未來增值收益的分配權(quán)利，該項(xiàng)增值收益的喪失往往不能在拆遷補(bǔ)償安置中得到相應(yīng)合理補(bǔ)償。

（六）指標(biāo)出讓收益支出管理需加強(qiáng)

以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)價(jià)格20萬元/畝計(jì)算，除去拆舊復(fù)墾、改善農(nóng)民居住條件投入成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍會(huì)有較大的節(jié)余指標(biāo)收益。但指標(biāo)收益具體用于被拆遷安置農(nóng)戶及農(nóng)村建設(shè)的資金比例、使用方式、使用時(shí)間，現(xiàn)有政策均未明確要求，無法保證指標(biāo)收益全部合理地用于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活改善。

三、問題分析

以上存在的問題可以分兩類：一類是增減掛鉤試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的突破試點(diǎn)規(guī)范性要求而產(chǎn)生的問題；另一類則是出于追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、片面追求土地級差收益等目的，違背國家有關(guān)法律和政策，以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”名義，隨意進(jìn)行城鄉(xiāng)之間的“土地置換”的問題。對于這兩類問題，必須進(jìn)行客觀分析、區(qū)別對待。前者是增減掛鉤政策在試點(diǎn)和執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，需加以糾正和規(guī)范，而后者則屬于一些地方的違法違規(guī)行為，需依法查處，與增減掛鉤政策本身無關(guān)。

四、建議

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益復(fù)雜，必須嚴(yán)格規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管。要始終把尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的主體地位，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)，政府不能替民做主，要積極引導(dǎo)，讓農(nóng)民在享受充分的知情權(quán)條件下，自主決策，讓人民群眾成為政策的理解者、擁護(hù)者、受益者。掛鉤規(guī)模應(yīng)嚴(yán)格確定程序，充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜，做到適度安排、適時(shí)安排，明確控制范圍，避免大拆大建，避免盲目超前建設(shè)。項(xiàng)目區(qū)設(shè)置要遵循科學(xué)規(guī)律，充分結(jié)合農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等有關(guān)部門意見，避免決策盲目，增強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)設(shè)置的合理性。在建新區(qū)建設(shè)過程中，要將耕地耕作層土壤進(jìn)行剝離，就近用于新開墾耕地，保證新開墾耕地質(zhì)量不降低。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，從推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)出發(fā)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局及土地資源的節(jié)約集約利用。

（作者單位：河南省征地儲(chǔ)備中心）