戰略思維中的政策：政策戰略化與戰略化政策

劉曉燕

戰略視角的政策研究一直以來都為學者們所關注，現有研究重點多為如何在戰略理論框架下解釋或者解決某一類政策問題，而較少關注政策和戰略之間的關系。本文擬從戰略思維視角出發，探討政策戰略化和戰略化政策問題。

一、政策與戰略的關系

盡管政策研究一直以來都是學術界研究的焦點，但學者們對政策的界定尚未形成共識。伍德羅?威爾遜（Woodrow Wilson）認為公共政策是由有立法權者制定而由行政人員執行的法律和法規；拉斯韋爾（Lasswell）和卡普蘭（Kaplan）將公共政策定義為一種含有目標、價值和策略的大型計劃；陳振明認為國家（政府）執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會、政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[1]。

戰略一詞來自希臘語，原意為將道或統率術，源自軍事實踐，后來引申使用到非軍事領域。薄貴利認為國家戰略是為維護和增進國家利益、實現國家目標而綜合發展、合理配置和有效運用國家力量的總體方略[2]。孫新彭認為國家戰略是指國家在較長的一個歷史時期里，從世情與國情出發，統籌國家安全與發展的戰略[3]。周敬偉從互動和發展的視角認為從靜態的角度看，戰略是一個機構和外部環境配合的體現；從動態的角度看，戰略是川流不息決策群[4]。

政策與戰略雖然是兩個不同的概念，學者們對兩者的界定與研究是有所區別的，但從兩者的關系來看，兩者是共生的和互動的，并且都要受到時空和人為因素的限制。

1. 政策與戰略是共生的

一方面，從政策和戰略的概念界定來看，政策與戰略在一定程度上具有重疊性，兩者都是為了達成一定的目標而存在的，并且從廣義的政策的含義來看，政策是帶有戰略意味的，甚至可以將戰略視為政策的一種。

另一方面，從工具性的視角來看，戰略可以看作是目標，政策是實現戰略的具體手段和策略。只有目標的設定而無具體的行動，目標是無法實現的。此外，政策作為一種工具，是在戰略的指導下制定和執行的。

2. 政策與戰略是互動的

一方面，兩者的互動是良性的。在戰略的指導下制定和執行具體的政策，確保了戰略目標的達成，同時，政策所具有的反饋功能，能夠及時地幫助進行戰略的修訂和調整。

另一方面，兩者的互動是惡性的。其一，可能會出現兩者的沖突。由于無論是政策還是戰略，都是人為的，存在利益的沖突和爭奪，那么在戰略的指導下，可能會出現與戰略根本目的相違背的政策。其二，政策執行對戰略的扭曲。在戰略指導下，政策得以科學合理的制定，但在政策執行時可能會出現偏差，導致戰略目標無法達成。其三，戰略和政策影響力之間的限制。戰略和政策都是具有后續影響力的，其對治理結構、治理機制、治理文化的影響并不會隨著戰略和政策的終結戛然而止。當戰略和政策在時間上不同步或者前后出現矛盾的情況下，之前的戰略或政策會對現行的政策或戰略產生不良影響。

3. 政策和戰略都是時空和人為的產物，是動態和發展的

政策和戰略的提出是在一定的時空背景下由人完成的，因而其與客觀社會環境以及參與其中的人具有緊密聯系。這也就意味著，一方面，政策和戰略是具有時空性，在不同的時空背景之下，相同的目的可能產生不同的戰略和政策；另一方面，政策和戰略是動態的。時空場景能夠發生變化，人也會成長發展，因而針對相同問題的政策和戰略可能會不同。

二、政策戰略化和戰略化政策

政策戰略化和戰略化政策的概念要素都包含了政策和戰略，政策和戰略是互動的，并且都要受到時空和人為因素的影響。

1. 政策戰略化和戰略化政策可以看作是政策的戰略思維角度的思考

戰略思維是人類對事物深層次、系統性、全局性、前瞻性和規律性的認識，能夠根據事物所處的情境構建出特定目標，對這一目標達成過程中可能產生的風險進行充分預期，并創造性地為目標達成提供機會和條件的理性的、高級的、動態的、發展的思維過程。戰略思維是解決戰略問題的方式，包含系統思考、創造性和愿景等一系列重要因素[5]。

戰略思維將政策納入戰略框架，保障了政策的方向性。并且，戰略思維要求政策是結合過去、現在和未來的最優結果，同時也是資源、環境和機會的最優組合。此外，戰略思維要求為政策目標的達成創造條件和機會。因而，在政策研究中引入戰略思維的視角可以有效地保障政策的科學性和合理性。

從戰略思維出發，政策應當被納入全局性、系統性、辯證性和前瞻性的思考。政策戰略化就是將戰略思維應用到整個公共政策過程的動態的行為過程。在這一過程中，無論是政策問題的確定與分析，還是政策制定乃至政策執行和評估都貫穿著戰略的思維。它既指對政策的戰略化分析，也指戰略化地制定和執行政策。而戰略化政策可以看作是運用戰略思維進行政策制定的產物。它既指由戰略思維制定的政策，也指運用戰略思維對某一項政策進行思考而產生的更小層面或者層次的政策。

2. 政策戰略化和戰略化政策既有同質性又具有異質性

從同質性上來講，首先，兩者都與政策相關。前者涉及政策過程，后者是政策本身，并且后者是前者的階段性產物。其次，兩者都運用戰略思維。在政策戰略化和戰略化政策中戰略思維都得以運用和體現。再次，戰略化政策可開啟新一輪政策戰略化過程。雖然戰略化政策是政策戰略化過程的階段化產物之一，特指靜態、名詞性的政策。但這一階段性產物的政策又可以啟動新一輪較低層次或層面的戰略化過程。最后，兩者都說明了政策和戰略之間的可轉化性。政策戰略化可以理解為賦予政策戰略意義的過程，而戰略化政策可以理解為具有戰略意義和戰略地位的政策。并且，戰略是廣義的政策的一種形式。

從異質性上來講，首先，兩者是過程與節點的區別。政策戰略化是指在政策分析、政策制定、政策執行及政策評估的全過程中使用戰略思維。戰略化政策是在政策制定時使用戰略思維得出的結果，是政策戰略化過程的一個節點。其次，兩者是動態與靜態的區別。政策戰略化強調的是動態的過程，且在過程中所關聯的情境也是動態的；戰略化政策則是強調的政策本身，是靜態的。最后，兩者的側重點不同。政策戰略化側重戰略思維者的思維過程，而戰略化政策側重的是政策本身。

三、政策戰略化和戰略化政策在現實情境中的困境

在理想情境中，政策參與者具備戰略思維意識和能力，并將政策置于戰略的框架下，通過戰略思維管控政策全過程，能夠最大程度地保障戰略目標的達成，并且能夠減少戰略與政策以及政策與政策之間的消耗。但在現實情境中，政策戰略化和戰略化政策還存在一定的問題。

1. 學術研究的局限性

戰略思維研究和政策研究為政策戰略化和戰略化政策提供了較系統和科學的學術支撐。但從當前國內外戰略思維研究的成果來看，還存在著諸如戰略思維概念界定不統一、戰略思維構成要素和特性意見不一致、戰略思維與相關概念界定不清晰、戰略思維培養等實踐研究較少等問題。并且，學者們雖然對政策戰略化和戰略化政策的研究主題有所涉及，但并未形成系統的學術體系，戰略思維與政策的交叉研究成果較少，從而使得戰略思維者在當前的情境下無法借鑒學術研究成果推動政策戰略化和制定戰略化政策。

2. 政策參與者的局限性

政策戰略化和戰略化政策與戰略思維者關系密切相關，可以說政策戰略化和戰略化政策都是人的行為的結果，因而，戰略思維者本身對這兩者具有決定性作用。首先，如果政策制定者、執行者、評估者、監督者等參與者缺乏戰略思維，那么政策就無法較好地實現戰略化。其次，政策制定者、執行者、評估者等參與者具有一定的戰略思維，但是其戰略思維能力有限，導致政策雖然有了一定程度的戰略化，但程度化水平較低。最后，人的理性是有限的。人的有限理性在面對復雜多樣的政策以及可能瞬息萬變的環境時，不能及時地或者錯誤地對政策進行判斷，而導致政策戰略化和戰略化政策的失敗。

3. 政策本身的局限性

一方面，某些政策不適合戰略化。政策有宏觀、中觀和微觀之分，其中宏觀政策和中觀政策涉及面相對較廣，可以進行戰略化的嘗試，而微觀政策特別是簡單的單向行動性政策就沒有戰略化的必要。

另一方面，政策戰略執行有難度。Robin Speculand認為需要扭轉對于戰略執行的六種思想誤區：“一是戰略規劃是最困難的——不，戰略執行要比戰略制定困難的多。二是大部分人是排斥變化的——不，大多數人經過正確方式的溝通是愿意接受變化的。三是戰略執行就是采取行動——不，戰略執行是采取正確的行動。四是溝通的目的在于確保人們理解戰略——不，工作人員還必須清楚地知道他們需要采取怎樣的行動。五是以往的戰略也適用于將來——不，戰略每兩三年就需要更新。六是戰略每年必須被審查兩次——不，戰略必須每月至少審查兩次。”[6]可見，政策的戰略執行是一個十分復雜的行為，而這也會影響到政策的戰略化。

4. 時空情境變化對政策戰略化和戰略化政策的挑戰

戰略是具有一定的時空性的，因而在思考政策戰略化和戰略化政策時不得不將時空因素作為重要的參照因素。在現代社會，社會經濟發展迅猛，社會面貌更新日新月異，同時，信息技術的發展是這個時代的一大特色，信息技術的革新改變了人類的行為模式從而也帶動了國家治理和社會治理方式的變化，再加上全球聯系更加緊密，一國的政治變化有可能帶動別國甚至一系列國家的政治變化，因而政策戰略化和戰略化政策不是靜止的，一蹴而就的，而是時刻要和時空情境發生交互，在與之相適應中利用和創造條件達成更合時宜的戰略目標。

四、化解政策戰略化和戰略化政策困境的建議

受學術研究、政策參與者、政策以及時空情境因素的影響，政策戰略化和戰略化政策在實踐中還存在一定的困境；但從長遠來看，政策戰略化和戰略化政策必然是未來政策研究和政策實踐的重要內容。

1. 進一步深化戰略思維的研究

在現有的戰略思維研究的基礎上，首先，提煉戰略思維的權威定義，對戰略思維的本質、特性和構成要素進行界定；其次，進行戰略思維類型學分析。針對不同的對象，進行專門性的研究，比如企業戰略思維、公共部門戰略思維、社會組織戰略思維等，豐富戰略思維研究體系；最后，構建中國本土化的戰略思維理論。對中華傳統的戰略思維以及黨和國家領導人的戰略思想進行挖掘，并結合我國的國家戰略和西方優秀學術成果構建本土化的戰略思維理論。

2. 提升政策參與者的戰略思維能力

政策參與者的戰略思維能力直接影響著政策戰略化和戰略化政策的構建，因而提升政策參與者的戰略思維能力迫在眉睫。首先，政策參與者要形成戰略思維的意識。政策參與者，無論是政策的制定者、執行者、評估者，直接主體還是利益相關方都應當具有戰略思維的意識，從而為政策的科學性和合理性增加一層保障。其次，對政策參與者的戰略思維能力進行科學合理地分類。不同的政策參與者因其在政策中的不同環節、地位所要具備的戰略思維能力也是有所不同的，因而需要對戰略思維能力類型進行科學的劃分。最后，采用適宜的方式對政策參與者的戰略思維能力進行培訓。政策參與者戰略思維能力的提升是需要后天努力才能達成的，因而需要在戰略思維能力分類的基礎上，針對不同受眾采用適宜的方式進行培訓，從而使其具備相應的戰略思維能力。

3. 強化政策本質的研究

政策具有復雜性，并且在不同的時空情境中同樣的政策問題所需要的政策可能不同。另外，不同領域的政策具有不同的本質和特點，因而用戰略思維思考政策時，需要對政策本質進行研究，明確該政策的本質、所適用的時空情境、所涉及的參與者與相關者等。同時，貫徹好“抓住重點”的原則。在國家戰略的指導下，需要制定的政策數目繁多，且會涉及到的不同的政策領域，在這種情境下，需要根據國家戰略勾畫出重點政策，并明確其戰略化的重要步驟和內容。

4. 運用新知識和新技術促進政策戰略化和戰略化政策

盡管時空情境因素增加了政策戰略化和戰略化政策的復雜性，但可以借助新知識和新技術的發展加以解決。新知識的出現以及新技術的應用能夠為應對復雜且多變的時空情境提供新的思路和切入點。因而戰略思維者應當始終保持開放的心態和學習的態度，積極接受新事物為更好地推進戰略目標達成創造可能。

在中國的現實情境中，要突破政策戰略化和戰略化政策困境的桎梏，還需要考慮我國公共政策學科發展的現實狀況以及學科對于國家戰略的支撐力。要實現科學合理的中國政策戰略化和戰略化政策，一方面，應當加強公共政策的學科建設。通過公共政策研究水平的提升，提高政策戰略化和戰略化政策的水平；另一方面，在政策和戰略轉化過程中減少行政干預。無論是政策制定還是政策執行以及對于戰略的政策分解都存在受到行政干預的可能，而這將可能導致政策與戰略之間的轉化科學性不足甚至失敗。

[1] 陳振明.公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社,2015:21.

[2] 薄貴利.論國家戰略的科學內涵[J].中國行政管理,2015,(7):70-75.

[3] 孫新彭.論國家戰略的特性[J].發展研究,2015,(6):14-16.

[4] 周敬偉.負戰略思維的思考[J].時代經貿,2006,(S4):27-28.

[5] Ingrid Bonn. Improving Strategic Thinking - A Multilevel Approach[J]. Leadership & Organization Development Journal, 2005, 26(5): 336-354.

[6] Robin Speculand. Six Necessary Mind Shifts For Implementing Strategy[J]. Business Strategy Series,2009, 10(3): 167-172.