網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公共政策：政治參與的視角

羊許益

（保山學(xué)院政治學(xué)院 云南 保山 678000）

公共政策的科學(xué)化、民主化、法治化應(yīng)成為地方政府公共政策追求的重要目標(biāo)。重視地方政府公共政策制定中的民意表達(dá)問(wèn)題既是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的需要，也是我國(guó)建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。從公民參與視角研究網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)地方政府公共政策的影響，對(duì)于探索網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民有序、有效參與公共政策的具體路徑，對(duì)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公共政策的民主化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化無(wú)疑具有較大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政治參與及其對(duì)公共政策的意義

公共政策，一般被理解為政府公共政策，是指地方政府在與社會(huì)充分交流的基礎(chǔ)上,依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共利益或公共事務(wù)做出的規(guī)范性安排?！肮舱呤菍?duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”[1](P5)，是為解決社會(huì)公共問(wèn)題對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配的結(jié)果。必須指出，公共政策并非一致同意的行動(dòng)，而是政策制定者與利益相關(guān)者相互博弈、妥協(xié)的過(guò)程和結(jié)果。

（一）政治參與

作為現(xiàn)代政治學(xué)中頻繁使用的政治參與，是當(dāng)代政治理論與實(shí)踐的一個(gè)重大課題。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“政治參與”的定義很多，使得“政治參與像有些術(shù)語(yǔ)一樣，由于意思實(shí)在太多，最終倒反失去它們的有效性”[2](P292-293)。雖則如此，但總體而言，學(xué)者們?cè)趯?duì)“政治參與”進(jìn)行界定時(shí)，大多傾向于將參與主體限定為“普通公民”。如：政治參與“就是平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”[3](P5-6)；“是普通公民通過(guò)各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為”[4](P207)；“就是普通公民通過(guò)各種合法途徑影響政府決策與公共管理的行動(dòng)”[5](P4)；是“普通公民通過(guò)一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為”[6](P231)。

據(jù)此，本文認(rèn)為，政治參與就是指普通公民通過(guò)一定的渠道和方式，積極參與社會(huì)事務(wù)，表達(dá)自身意愿，影響政府決策的一種政治行為。

（二）政治參與對(duì)公共政策的意義

公共政策的目標(biāo)是解決社會(huì)公共性問(wèn)題，解決那些已經(jīng)發(fā)生或是具有潛在威脅的對(duì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高構(gòu)成障礙的社會(huì)公共問(wèn)題。在公共政策過(guò)程中，政治參與就是公民通過(guò)各種方式來(lái)影響政府決策，最終實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。公共政策過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是相互影響、密切聯(lián)系的，同時(shí)也是政府與公民互動(dòng)過(guò)程的體現(xiàn)。公民政治參與是政府公共政策民主化、科學(xué)化的邏輯起點(diǎn)，也是其合法性的根源。政治參與對(duì)公共政策具有非同尋常的意義。首先，公民的政治參與可以為政府提供全面真實(shí)的信息和一定的智力支持，從而可以間接地提高政府公共政策的質(zhì)量，確保公共政策的公共利益取向。其次，有助于實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)和合作，提高公共政策的民主化與科學(xué)化程度。一方面，政府需要通過(guò)制定公共政策來(lái)維護(hù)民眾的利益，使公民順從政府的治理；另一方面，公民也需要政治參與以更好地實(shí)現(xiàn)與政府的溝通，促使有利于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的政策的出臺(tái)。最后，政治參與是政府公共政策科學(xué)性、合法性和民主性的保證，同時(shí)也克服了政府公共政策過(guò)程中的官僚主義，是實(shí)行“陽(yáng)光決策”、防止腐敗滋生的必要條件。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公共政策的雙重效應(yīng)

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公民政治參與變得更加自由、便捷。網(wǎng)絡(luò)作為公共政策制定過(guò)程中的新因素和新力量，改善了政治參與的途徑和手段,增強(qiáng)了政治參與主體的參與意愿和參與能力。但應(yīng)當(dāng)看到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公民參與公共政策具有雙重效應(yīng)。

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境擴(kuò)大了公共政策中的公民參與，推進(jìn)了公共政策的民主化

1.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可加速社會(huì)問(wèn)題的傳播，促使社會(huì)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題

公共政策的初始環(huán)節(jié)就是社會(huì)問(wèn)題如何轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化有兩個(gè)前提：一是社會(huì)公共問(wèn)題廣泛傳播并反映了公眾的普遍意愿；二是政府已認(rèn)識(shí)到解決此類社會(huì)問(wèn)題的必要性并將該問(wèn)題列入政策議程。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，公民網(wǎng)絡(luò)參與政治的趨勢(shì)隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展得到加強(qiáng)，一大批網(wǎng)民參與到公共政策的制定過(guò)程中來(lái)。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，當(dāng)某一公共問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)便捷、高效的信息交流加速了問(wèn)題的傳播，在很短的時(shí)間內(nèi)就在網(wǎng)民中激起共鳴。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下形成的網(wǎng)絡(luò)輿論，增加了政府的壓力，迫使政府在眾多的社會(huì)問(wèn)題中選擇該問(wèn)題，加快了對(duì)政策問(wèn)題的確認(rèn)。

2.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境增強(qiáng)了公民的參與意識(shí)，推進(jìn)了公共政策的民主化

互聯(lián)網(wǎng)的廣泛滲透和應(yīng)用適應(yīng)民主政治發(fā)展的需要，為普通公民參與公共政策提供了一個(gè)良好平臺(tái)和有力工具。一方面，任何人都可以在網(wǎng)絡(luò)上就公共政策獨(dú)立地發(fā)表自己的言論，這在某種程度上強(qiáng)化了公民的參與意識(shí)；另一方面，網(wǎng)絡(luò)上廣泛的信息交流反過(guò)來(lái)又加速了民主思想的傳播，增強(qiáng)了普通公民民主參與公共政策的意識(shí)。

實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化是公共政策的終極目標(biāo)；而要實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化，其理論前提就是公共政策的決策者掌握足夠的客觀真實(shí)的信息，并以此為依據(jù)制定政策方案。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境增強(qiáng)了公民對(duì)公共政策的民主參與意識(shí)；正是因?yàn)橛辛嗽从趨⑴c意識(shí)上的廣泛參與，公共政策才能最大限度地體現(xiàn)和滿足公眾的普遍需求。

3.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境降低了參與成本，增強(qiáng)了參與意愿，有助于推動(dòng)府民直接互動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境拓寬了公民參與公共政策的渠道，降低了其參與公共政策制定過(guò)程的成本。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的便捷，公民比以前更愿意參與到公共政策的制定過(guò)程中來(lái)，利用這一現(xiàn)代化平臺(tái)來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)與政府的直接良性互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)在政府與公民之間架起相互溝通和直接對(duì)話的電子橋梁：一方面，憑借網(wǎng)絡(luò)，公民可隨時(shí)表達(dá)自己對(duì)公共政策的意見(jiàn)與建議，擴(kuò)大對(duì)公共政策決策的影響力；另一方面，借助網(wǎng)絡(luò)，公共政策決策者能更廣泛地、更客觀地了解公民的真實(shí)意愿，從而集思廣益、民主決策。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境導(dǎo)致公民有效參與公共政策不足，妨礙了公共政策的科學(xué)化

1.信息能力差異加大了地方政府公共政策制定中參與主體間的不平等，參與的局限導(dǎo)致政策的代表性缺失

受地區(qū)發(fā)展不平衡的影響，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和應(yīng)用也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)不平衡、地區(qū)不平衡的矛盾，這使得網(wǎng)絡(luò)參與主體非常有限。一方面，經(jīng)濟(jì)水平的高低間接地導(dǎo)致了信息能力差異，信息能力差異又直接造成網(wǎng)絡(luò)參與能力差異，使得公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策展現(xiàn)出很大的不平衡性，也使得公民的意愿表達(dá)呈現(xiàn)出較大的不平衡性；這種條件下的公共政策，因不可能充分體現(xiàn)公民的真實(shí)意愿，只能是不科學(xué)的公共政策或者說(shuō)是不適合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的公共政策。另一方面，貧富差距導(dǎo)致了信息資源的分布不均，相對(duì)于大城市而言，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后等原因，西部落后地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)占有的信息資源太少；弱信息能力使得這些地區(qū)很少有人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的利益訴求。應(yīng)當(dāng)看到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境雖然總體上擴(kuò)大了民主參與的范圍和程度，但是從地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況來(lái)看，地方的城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的信息能力差異反而加大了公民參與主體之間的不平等。

公民之間客觀存在的信息能力差異，往往使得網(wǎng)絡(luò)參與地方政府公共政策制定的主體范圍較為有限，由于信息能力帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)參與能力的局限導(dǎo)致了參與主體的局限，有限的參與主體下制定的公共政策勢(shì)必出現(xiàn)代表性不足的問(wèn)題，使得政策代表性缺失。這樣一來(lái)，政府所能聽(tīng)到或看到的就只是一部分人的利益訴求，而不是所有人或者大多數(shù)人的普遍要求；但參與的這小部分人，卻“代表”大家的意愿。在此基礎(chǔ)上制定的公共政策顯然既不符合民主的本質(zhì)要求，又違背了公共政策的目標(biāo)——確保絕大多數(shù)利益相關(guān)者的意愿和要求進(jìn)入政策議程，讓“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利”，“結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人需要的狀況”。[7](P185)

2.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的開(kāi)放性加劇了公民參與公共政策的無(wú)序性，非制度化參與導(dǎo)致了參與有效性不足

網(wǎng)絡(luò)因其無(wú)中心、無(wú)界限的離散結(jié)構(gòu)，具有便捷性、開(kāi)放性等基本屬性，任何團(tuán)體和個(gè)人都可以利用互聯(lián)網(wǎng)傳遞信息、表達(dá)見(jiàn)解。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域分散、多元、平等的自由主體的客觀存在，一方面為網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成奠定了良好基礎(chǔ)，并促進(jìn)了集體意愿和行動(dòng)的發(fā)展；另一方面也加劇了公民參與公共政策的無(wú)序性。

首先，網(wǎng)絡(luò)參與的匿名性降低了公民政治參與的不安全感，拓寬了公民語(yǔ)言行為的自由度。公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策沒(méi)有了以傳統(tǒng)方式參與公共政策下的約束和拘謹(jǐn)，這就容易導(dǎo)致參與過(guò)程中的情緒化、粗俗化的言行，產(chǎn)生自由無(wú)序問(wèn)題。

其次，在公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制度化、法治化水平還很低的當(dāng)前情勢(shì)下，公民的有序參與和有效參與事實(shí)上是很難實(shí)現(xiàn)的：一是公民網(wǎng)絡(luò)政治參與相關(guān)立法的缺失,導(dǎo)致了公民政治參與的隨意性、無(wú)效性甚至“非法性”；二是已有的制度往往滯后于或不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也就無(wú)法為公民的有序、有效參與提供有力的制度保障。在當(dāng)下制度有漏洞，立法不完善的情況下，公民非制度化的網(wǎng)絡(luò)政治參與在所難免，而參與的無(wú)序性和有效性不足就在所難免。

3.信息集中將導(dǎo)致公共政策決策的“不透明”，信息過(guò)剩又可帶來(lái)公共政策制定的盲目性

當(dāng)前，公民網(wǎng)絡(luò)參與基本上是以討論的形式出現(xiàn)的。公民利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)就某個(gè)社會(huì)公共問(wèn)題討論交流，會(huì)逐步形成具有代表性的觀點(diǎn)；但這些觀點(diǎn)只是建議性的，并非決策性的，社會(huì)公眾也只是在公共政策公布之后才能知道這些建議性的觀點(diǎn)是否被政府采用，甚至因?yàn)橄嚓P(guān)信息和程序的不公開(kāi)而根本不知道其是否被采納。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息集中比以往任何時(shí)候都更為容易，高層決策可完全離開(kāi)下級(jí)的層層匯報(bào)而實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公眾之間的直接互動(dòng)，這在某種程度上虛化了中間層級(jí)的功能、弱化了其對(duì)高層決策權(quán)的制衡作用，為決策權(quán)的集中行使提供了方便。權(quán)力具有自我擴(kuò)張的本能和傾向，公共政策決策權(quán)一旦獲得自我擴(kuò)張的機(jī)會(huì)，就會(huì)試圖利用網(wǎng)絡(luò)集中信息甚而編造或操縱信息，消解網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公共政策的積極效應(yīng)。信息集中化的過(guò)程可以說(shuō)就是權(quán)力集中化的過(guò)程，是信息被公共政策決策者用于權(quán)力的運(yùn)作并借以獲得權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張的過(guò)程。這一過(guò)程從本質(zhì)上講是非民主甚至是反民主的，特別是當(dāng)公共政策決策者有意排斥民主參與，意欲進(jìn)行“暗箱操作”時(shí)，公眾的民主參與就越發(fā)無(wú)法保障了。此時(shí)的公共政策決策過(guò)程不僅缺乏來(lái)自社會(huì)公眾的民主監(jiān)督，還喪失了原有的來(lái)自中間層級(jí)的自下而上監(jiān)督。在此語(yǔ)境下，相對(duì)于傳統(tǒng)的公共決策而言，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公共政策因“信息集中”很可能出現(xiàn)新的決策官僚化。

眾所周知，公共政策制定離不開(kāi)適時(shí)適量的信息支持，掌握足夠的信息是政府制定公共政策的基礎(chǔ)性條件。在傳統(tǒng)社會(huì)里，為什么主政者制定出的公共政策頗多失誤？若拋開(kāi)政治原因和技術(shù)因素，大多是因?yàn)闆Q策者掌握的信息量不足?，F(xiàn)在進(jìn)入了信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中過(guò)量過(guò)剩的信息又可能會(huì)讓決策者無(wú)所適從，影響其做出正確的判斷和決策，帶來(lái)公共政策制定的“盲目性”，從而影響了公共政策的質(zhì)量以及后續(xù)的政策實(shí)施。

［1］戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析［M］.華夏出版社，1999.

［ 2］［ 美］諾曼·H·尼,西德尼·伏巴.政治參與.見(jiàn)格林斯坦、波爾斯.政治學(xué)手冊(cè)精選［M］.商務(wù)印書(shū)館，1996.

［ 3］［ 美］塞繆爾·P·亨廷頓，瓊·納爾遜.汪曉壽等譯.難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與［M］.華夏出版社，1989.

［ 4］王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)［ M］.北京大學(xué)出版社，1995.

［ 5］陳振明.政治學(xué)［ M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

［6］楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

［ 7］馬克思恩格斯全集（ 第 1卷）［ M］.人民出版社，1956.