創業擔保貸款發展情況及現實困境
——以黔東南州為例

一、黔東南州創業擔保貸款發展情況

(一)創業擔保貸款呈萎縮態勢，體現微利原則

2017年7月，貴陽中支、省人社廳、省財政廳聯合制定了《貴州省創業擔保貸款實施辦法(試行)》，在原小額擔保貸款政策基礎上做出了調整，旨在充分發揮金融在促進創業帶動就業中的重要作用，助推大眾創業、萬眾創新，支持經濟發展。2013年以來，黔東南州創業擔保貸款余額逐年下滑，截至2017年末，黔東南州創業擔保貸款余額9692萬元，同比下降9.8%，較2013年末的頂峰期下降近7億元。創業擔保貸款季度累放額也呈大幅下降趨勢，其中2016年4季度累放額達到歷史最低值，僅455萬元，2017年1季度開始企穩回升(見下圖)。2017年全州金融機構累計發放創業擔保貸款5190萬元，全部為個人貸款，支持663人實現創業就業，未對小微企業發放擴大就業貸款。金融機構發放的創業擔保貸款平均利率為4.35%-7.35%，低于金融機構同類同檔次貸款2個百分點。

(二)創業擔保貸款發放機構減少

截至2017年末，黔東南州創業擔保貸款的金融機構有21家，主要為農業銀行(2家)、郵政儲蓄銀行(4家)、農商行(7家)和農信社(8家)。近年來受就業擔保中心資質不足、貸款不良率過高和就業部門未能有效合作等原因，轄內9家農業銀行縣支行暫停創業擔保貸業務開辦。

(三) 創業擔保貸款貼息不到位

截至2017年末，黔東南州創業擔保貸款應付貼息金額950.55萬元，實際撥付567.12萬元，撥付比例僅為56.66%，存在383.43萬元的資金缺口。

(四)創業貸款擔保基金存款余額總體較低

截至2017年末，全州16個縣(市)創業擔保貸款基金存款余額為6364.63萬元，按照擔保基金擔保創業擔保貸款責任余額原則上不得超過該擔保基金在銀行存款余額5倍的要求，黔東南州至多能發放創業擔保貸款31823萬元。從總額上看目前能夠滿足創業擔保貸款的擔保和代償，但縣域之間基金存款分布不均，個別縣份基金存款余額過低，撬動作用有限。如2017年末，榕江縣創業擔保貸款擔保基金存款余額14.47萬元，創業擔保貸款余額45億元；而劍河縣創業擔保貸款擔保基金存款675.11萬元，是榕江縣的46倍。

二、調查基本情況

(一)調查樣本

本次調查選取了黔東南州16個縣(市)，調查對象分金融機構、企業、未獲得貸款個人、已獲得貸款個人四類，調查內容包括金融機構政策執行情況、貸款支持情況、申貸企業和個人貸款滿意度情況、存在問題與建議等。累計發放問卷735份，最終獲得有效樣本數為718份，有效樣本率為98%(樣本分布情況詳見表1)。

表1 調查樣本分布情況

(二)調查樣本反饋情況

1.超5成金融機構已開展相關業務，未開展貸款業務的主要原因是擔保機構擔保能力不足與申辦部門對接困難等。調查顯示，在39家金融機構樣本中，已開展創業擔保貸款的金融機構21家(54%)，未開展18家(46%)，其中，未開展創業擔保貸款業務的原因主要是：擔保公司資質達不到該行準入條件、與就業局對接受限(43%)，未接到上級行通知(34%)，目前正在開展前期準備工作(17%)。

2. 個人與企業審貸獲得率差異化明顯，借款主體條件和經營項目受限，反擔保條件苛刻是未能成功申請到貸款的主要因素。調查顯示，2016年申請創業擔保貸款的個人有863人，成功獲貸人數為791人，獲得率92%。2017年申請創業擔保貸款的個人有1078人，成功獲貸人數為978人，獲得率為91%；2016年申請創業擔保貸款的小微企業共12家，成功獲貸小微企業共7家，獲得率為59%。2017年申請創業擔保貸款的小微企業共5家，成功獲貸小微企業共0家，獲得率為0。借款主體未成功申請到創業擔保貸款的主要原因中：申請人條件不符占比57%、經營的項目不符占比24%、其他問題(如受反擔保條件約束、個人負債高等)占比19%。

3.部分機構認為貸款申請程序較繁瑣，存在貸款貼息資金不到位問題，業務開展效果不明顯。調查顯示，在開展創業擔保貸款的金融機構中，認為申請程序“相對繁瑣”占比達29%，存在財政部門貼息資金不到位問題占比29%，表示業務開展效果“一般”高達62%。在創業擔保貸款推行過程中，大部分機構還遇到了創業者能力不足、申請者對貸款政策不了解、與相關部門溝通不暢等問題。

4.受訪者主要通過金融機構和就業主管部門告知的方式了解創業擔保貸款政策，通過保證人擔保和房產抵押獲得貸款后，用于維持正常經營和擴大規模。調查顯示，分別有43%和32%的受訪者通過“金融機構告知”、“就業主管部門告知”的方式得知創業擔保貸款政策，共有60%的受訪者是通過“保證人擔保”和“房產抵押”的擔保方式獲得貸款，93%已發放的創業擔保貸款用于維持正常經營和擴大經營規模。

5.大部分獲得創業擔保貸款的受訪者對經辦部門和金融機構的服務滿意度較高，降低認定門檻并簡化申請流程是創業擔保貸款政策及服務最需要改進的地方。調查顯示，95%的申請創業擔保貸款個人對創業擔保貸款經辦部門和銀行的服務表示滿意或非常滿意，85%受訪者認為貸款申請流程和認定門檻可以適當改進，其中59%的受訪者認為最應該簡化貸款申請流程。

三、黔東南州創業擔保貸款發展中的現實困境

(一)創業擔保貸款的政策支持環境亟待優化

一是擔保基金落實匹配問題。根據相關法律規定，創業擔保貸款擔保基金的來源基本是同級財政。近年來，隨著中央政府對精準脫貧的重視，地方政府的工作重心也轉移到脫貧攻堅上，很多資源向脫貧攻堅傾斜。在原本就財力不足的條件下，地方政府很難在拿出更多的資金資源來充實創業擔保貸款擔保基金，一定程度上影響了創業擔保貸款的發展。調查顯示，由于擔保基金補充不到位，導致8家金融機構停辦創業擔保貸款，或等貸款到期歸還后騰退擔保基金額度再發放新的貸款。如2017年12月末岑鞏縣農村信用聯社創業擔保貸款余額1950萬元，而擔保基金僅為385萬元，擔保基金責任余額已超出25萬元，不能覆蓋貸款風險。

二是創業擔保貸款貼息落實問題。由于貸款貼息涉及多個部門，審批流程長，審批環節多，且出現擴大政策享受范圍和嚴格按年度計劃實施等矛盾，導致貼息資金撥付較為緩慢或不及時、不到位，貼息申請一般需要3-4個月才能兌現，有的甚至需要創業者先行墊付，一定程度上加重創業者負擔，影響創業積極性，也降低了金融機構開辦或擴大貸款發放的積極性。調查顯示，45%有意愿申請創業擔保貸款個人最看重較大貼息比例方面的優惠，29%的金融機構反映財政部門貼息資金不到位問題。如2013年3月臺江縣施洞信用社向歐某某發放創業擔保貸款5萬元，但由于歐某某經營不善，失去還息能力，由于政府財政資金緊張，直至2016年貼息資金到位，客戶才向農信社結清利息。

三是嚴苛的反擔保條件降低貸款可獲得率。創業擔保貸款政策鼓勵擔保機構降低反擔保門檻或取消反擔保門檻，但調查顯示：已申請貸款但由于反擔保條件限制而未獲得貸款的個人占比為10%，在已獲得貸款的個人中通過保證人擔保方式向銀行提供擔保占比為37%。申請人被要求提供反擔保現象仍普遍存在，且部分地區反擔保要求苛刻，貸款對象尤其是建檔立卡貧困戶既缺乏擔保機構要求的抵押擔保品，也難以尋找符合條件的反擔保人，創業擔保貸款惠及率較低。如：岑鞏縣就業局要求為創業擔保貸款申請人提供反擔保的對象必須是由本級財政預算撥款的行政事業單位人員，且未開辦以不動產抵押或動產質押等其他反擔保形式。2017年8月，貸款申請人楊某申請一筆創業擔保貸款，為其進行反擔保的為一名當地審計局工作人員，由于審計部門機構編制上劃，造成該筆貸款未能審批通過。

(二)創業擔保貸款程序繁瑣，貸款落實耗時較長，金融機構信貸產品可替代性較強

創業擔保貸款在實際操作過程中，每筆貸款資料需鄉鎮(社區)、人社部門、擔保機構、經辦銀行等多個部門依次審核，且重復審核項目多，層層轉移審定，程序復雜，加上審核“批次過少”等疊加因素，增加了貸款辦理難度。調查顯示，15%的金融機構認為目前的申請程序相對繁瑣，33%的企業和個人認為創業擔保貸款最需要簡化申請流程。而金融機構自有的“黔微貸”“貴工貸”“黔農e貸”等類型信貸產品具有貸款方式多樣、擔保類型靈活、還款方式靈活等特點，基本能夠滿足借款人生產經營資金需求，對程序和手續相對復雜繁瑣的創業擔保貸款替代性較強。

(三)申請條件受限，小微企業獲貸范圍收窄

本次受調查的企業中農業生產行業企業占比41%，是受訪企業主要類型，其中返鄉創業農民工是農業生產行業的主要參與者，但最新的創業擔保貸款實施辦法所支持的小微企業中，企業新招用的符合創業擔保貸款申請條件的人員不包括返鄉創業農民工，因此對小微企業申請創業擔保貸款形成了條件限制。

(四)金融機構積極性不高

由于未能建立完善的創業擔保貸款風險補償機制、與就業部門溝通對接不暢、擔保公司資質達不到準入條件、創業者能力不足信貸風險大等原因，金融機構普遍存在“金額小、收益低、風險大”的想法，對創業擔保貸款的推動和推介動力不足，或通過要求提供擔保、抵押等方式設置較高的門檻，使部分無法提供擔保或有效資產抵押的創業者不能申請貸款。

四、相關政策建議

(一)完善工作機制，優化創業擔保貸款政策支持環境

一是建立完善貸款風險補償機制。建議各級人民銀行積極協調當地政府部門完善創業擔保貸款風險補償機制，加大擔保基金投入，壯大擔保實力，擴大貸款規模。二是落實貸款貼息機制，出臺激勵機制，提高金融機構放貸積極性。是完善聯系會議制度，充分發揮財政、人社、經辦銀行、擔保機構部門間聯動作用，合力推動創業擔保貸款發展。

(二) 降低反擔保門檻，簡化貸款手續

一是降低反擔保門檻，創新反擔保方式。建議可依托創業園區、創業孵化基地、農村合作社等創業平臺，推行聯保互保擔保模式，解決創業者反擔保難題，促進創業貼息貸款政策惠及更多創業者。二是簡化貸款手續，優化金融服務。金融機構作為創業擔保貸款的經辦行，在防范風險的同時簡化貸款程序，提供便利條件。

(三)擴充政策宣傳渠道，加大政策宣傳力度

除繼續依托就業部門和金融機構網站和線下網點加強政策宣傳外，可在鄉鎮、縣(市)商業街設立政策咨詢點和開展創業擔保貸款政策進社區、進學校等活動，使創業者及時了解創業擔保貸款政策。

(四) 完善頂層制度設計，提高政策執行力度

建議從制度層面將返鄉創業農民工納入創業擔保貸款支持的范圍，以擴大創業擔保貸款的政策惠及面和效力。

課題組成員：付光義(執筆人)、趙亮、彭昭良、龍濤、潘紹榮、龍秋宇