美國人如何在非洲推進公共外交（觀察家）

陳征

在美國的公共外交政策版圖中，非洲大陸從來不是重點。但很奇怪的是，美國在全球都投入大量的公共外交資源，在非洲的反饋卻是最好的。根據皮尤研究中心2014年的調查顯示，撒哈拉以南非洲國家對美國的好感度達六成以上；而蓋勒普2011年的數據顯示，全球對美國領導力認可度最高的地區也是撒哈拉以南非洲，同樣達六成以上。這與美國成熟的公共外交舉措和公共外交投入有著密切關系。

美公共外交緣起戰爭宣傳

美國人是“公共外交”最早的踐行者。1917年，為戰爭宣傳需要，威爾遜總統成立公共信息委員會，組織拍攝了大量反德電影、印刷宣傳冊，并雇用許多“四分鐘演講員”進行愛國主義演講。二戰期間，美國政府推出后來大為成功的“美國之音”。美國的“公共外交”最早脫胎于戰爭宣傳，含有大量贊美己方、抹黑對手的內容，從新聞報道的內容上看，也算不得“客觀公正”，這也是為何“美國之音”的節目在美國境內播出屬于違法行為。

在長達近百年的發展中，美國逐漸形成以傳媒、教育文化和人員交流、對外援助、非政府組織為四大支柱，由美國國際開發總署、國務院、國防部、中央情報局、美國新聞署（1999年撤銷）五大政府機構主導的“公共外交體系”。

首先志在贏得民心

談起美國對非整體外交戰略，就不得不提尼克松。上世紀50年代，當非洲各國紛紛宣布獨立時，以尼克松為代表的“懷柔派”認為非洲具有戰略意義，美國不應尋求在非建立軍事基地，而是應先建立教育和文化關系，首先贏得民心。

在尼克松堅持下，每一個非洲國家宣布獨立后，美國都與其建立外交關系，在當地設立使館。如果說冷戰期間，美國對蘇東國家的“公共外交”策略是廣播宣傳先行的話，那么對非洲的政策則始終是援助先行，在每一個使館里都設有國際合作署（即后來的美國國際開發總署USAID）。

在冷戰時期，美國對非援助項目的重點是消除蘇聯在非洲地區的影響力，所以有些國家即使沒有實行民主體制也同樣受到援助。冷戰結束后，美國政府開始強調受援國必須建立自由市場和擁有健康的經濟體系，其中最激進的措施就是推進經濟改革，實現私有化。在美國國際開發總署要求下，自1993年以來，津巴布韋政府對農業市場的資助減少了1.6億美元。美國開發總署還幫助坦桑尼亞維護和建設道路，但前提條件是推動私有化，到1994年，坦桑尼亞90%的道路建設合同掌握在私人企業手中。

美國政府堅信教育水平的提高有助于非洲人民接受美國推崇的價值觀念。2002年，小布什總統啟動“非洲教育動議”，8年投入6億美元。通過提供獎學金和課本以及教師培訓等方式來幫助39個撒哈拉以南非洲國家提高基礎教育質量，共有2300萬兒童受資助。

美國國際開發總署非常重視對疾病的防控。2003年，美國國會通過“美國領導抗爭艾滋病、結核病和瘧疾法案”，全面啟動“總統防治艾滋病緊急援助計劃”。至2008年9月，“援助計劃”為防治艾滋病提供188億美元資金，在一定程度上遏制了艾滋病在非洲的蔓延，被譽為是“馬歇爾計劃”后最成功的對外援助。

此外，美國國際開發總署大張旗鼓地支持非洲民主化，為發生政權變化的國家提供民主與治理方面的援助。為培育公民社會，美國國際開發總署在贊比亞推行了媒體項目。1993-1995年，贊比亞個體記者的數量從24%上升到45%。1994年，贊比亞出現了第一家私營電臺。

民生援助為表，推進“民主”為里

美國的這些援助項目是“民生”與“民主”兼顧，打著改善“民生”的旗幟推進“民主”。

美國對非公共外交的一大支柱為“媒體宣傳”。1962年，美國新聞署開始進駐非洲，建立美國之音廣播臺。進入20世紀，美國之音在非洲的固定聽眾達2000萬，在內羅畢、開羅、約翰內斯堡等地設有記者站。值得注意的是，美國之音由美國政府撥款全額資助，2010財年的國會撥款大致為2.65億美元。

美國之音在非洲政治演進中扮演了重要角色。1993年，美國之音在馬拉維開設了Cinyanja語特別節目，每周15分鐘。這檔節目在馬拉維全民公投采用多黨制政體中起了重大作用。2011年7月9日，南蘇丹共和國正式從北部分離而后建國。這一過程中，美國之音成為了最重要的信息渠道。

美國對非公共外交的另一大支柱是教育文化和人文交流。1948年，美國啟動國際訪問者項目。該項目將有潛力成為領袖的外國人帶到美國。據不完全統計，參加該項目的撒哈拉以南非洲國家領袖有39名。

此外，美國的公共外交還非常注意與英語學習的“剛需”相結合。通過提供學習產品，實現價值觀念的傳播。1985年，美國新聞署與麥克米倫出版公司簽訂協議，由該公司為非英語國家制作一套英語學習多媒體教材，這就是大名鼎鼎的《走遍美國》。

美國在非洲最有名的非政府組織是成立于1961年的和平隊。其自創立之日起就有直通白宮的聯絡員，隊員從美國政府那里領取津貼和往返路費，不向所服務的國家收取費用。2011年，和平隊的總人數為9095人，其中駐非成員占所有和平隊成員的39%。

1983年，美國國會批準“民主項目”提案，建立“全國民主基金會”。該基金雖名為私有、非營利性、無黨派、非政府，但是其99%的經費靠美國國會撥款。也就是說，其他國家的民主人士從美國民間組織處獲得經費，美國民間組織從全國民主基金會獲得經費，全國民主基金會從政府獲得經費。

美國政府沒有直接給予其他國家反政府的民主人士提供支持，這樣就沒有開罪外國政府，又達到了“輸出民主”的目的，是其公共外交的一大發明。

冷戰結束后，美國一度減少對非援助，也裁撤了專門從事公共外交的政府機構“美國新聞署”。但“9·11”事件后，小布什政府重新認識到公共外交的重要作用，因此又加大對非工作的力度，美國對非洲的公共外交投入在小布什和奧巴馬時期近翻倍。

但2017年以來，非洲人對美國的好感度下降得有些厲害。今年初特朗普公開稱一些非洲國家為“爛國”，引發55個非洲國家的集體抗議，損耗了美國在非洲的“歷史資本”。但其長久經營所保留的歷史和現實影響力依然值得充分注意，其在非洲的成功與失敗應是一面“鏡子”。▲

（作者是太和智庫研究員，北京外國語大學亞太經合組織研究中心執行主任）