省域“副中心”，經濟說了算

楊露

城市之間競爭態勢逼人，如今已然擴張到省域之間，加速了“平衡發展派”的副中心城市建設。現在很多地方城市在規劃里都寫著，自己要發展成為省域副中心城市，似乎人們動不動就可以“打造”出一個新的增長極來。

問題遠沒有這么簡單。

當經濟活動和人口大量集聚在某一個城市，并且這個城市對周邊地區有輻射帶動作用時，這個地方才能算得上是真正的區域中心，而副中心城市是在提升自身競爭力獨當一面的同時，還需要承擔主中心分離出來的功能，與主中心良性互動。

歸根結底，經濟說了算。

“暗戰”副中心城市

近日，四川省委鼓勵和支持有條件的區域中心城市爭創全省經濟副中心。此前，綿陽曾提出定位為四川副中心城市，但現在7個城市，即綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達州都一同站在了起跑線上。

很多省份早已開始加快建設副中心。最早的是湖北省，“省域副中心城市”的概念就是湖北省社科院副院長秦尊文在2001年提出的。他認為，由于湖北人多地廣、地域上東窄西寬，而省會武漢又偏于鄂東，客觀上需要在鄂西確立一個“省域副中心城市”作為省會武漢的“二傳手”。不能讓人口集中往一個中心城市跑，這會出現房價高、人口多等系列城市病問題。

他提出，能夠在一個省份局部地區承擔經濟發展核心帶動作用的城市可以被定位為“省域副中心城市”。2003年8月，國務院批復的《湖北省城鎮體系規劃》將武漢定位為“省域中心城市”，將襄陽、宜昌定位為“省域副中心城市”。

此后，江西九江、贛州，河南洛陽、開封、南陽，甘肅酒泉、嘉峪關，廣東湛江、珠海、汕頭等城市分別在政府有關文件或規劃中被定位為“省域副中心城市”。

從目前全國各省經濟社會發展來看，凡是經濟發達省份，都是“雙子星”或“三足鼎立”的城市格局。比如廣東省有廣州和深圳，福建省有福州、廈門和泉州，浙江省有杭州和寧波，江蘇省有南京、蘇州和無錫，山東省有濟南、青島和煙臺。而經濟欠發達的省份，都是省會首位度極高，一城獨大的城市布局。

那么，到底哪類城市被選作了省域副中心？在不同省份的實踐中，所選出的副中心城市標準不一。例如四川，讓七個城市經濟競爭，其他省份則未必。

秦尊文表示，“省域副中心城市，不像特大城市、大城市、中等城市、小城市的級別標準，有國家統一的規定。一般根據各個省、市、自治區的情況來具體確定省域副中心城市，主要考慮在某一區域內經濟實力比較強、距離省會城市比較遠的地方，通過建立一個副中心城市來促進當地的經濟發展，實現省、市、自治區的協調發展。”

問診主中心“巨無霸”難題

一座省域副中心城市是否產生了實際效果，可以從多方面判斷。省域副中心城市的確立，使得城市知名度提高，城市基礎設施進一步完善，交通往往是最先發力的部分，在交通上的輻射力對周邊城市的聚合形態有著重要的影響。

根據2017年飛常準大數據，綿陽南郊、珠海金灣、宜昌三峽三座機場的旅客吞吐量發展速度最快，如以出港運力比較，其同比增速均超過40%，有希望成為在其各自的省域中的經濟“副中心”。

不過僅僅看交通緊密度是不夠的，人口集聚更重要。以湖北這座最早設立省域副中心城市的省份為例，《南風窗》記者查閱了近兩年湖北省統計年鑒，武漢市人口凈流入率達到了29.12%，宜昌市為4.74%，而襄陽為負數，為-5.11%。數據背后反映的趨勢就是，武漢的吸引力已逐年強勁起來，然而副中心城市并沒有跟上節奏。

更為關鍵的是，省域副中心城市一個重要功能就是輻射周邊。此前，三峽大學經濟管理學院教師向云曾研究過宜昌市的經濟輻射能力，從其數據分析的結果來看，宜昌市經濟輻射力整體呈現緩慢增長趨勢。

綿陽曾提出定位為四川副中心城市，但現在7個城市，即綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達州都一同站在了起跑線上。

湖北省內武漢市一城獨大的局面短期內難以改變。早在2009年，湖北省社科院的“省域副中心城市”研究課題就明確指出，“缺乏足夠的實質性支持”。因為一省資源有限，宜昌既沒有武漢的城市規模和經濟實力，也缺乏帶動周邊市、州的手段，區域合作意識和機制尚未形成。

可見，一個省的經濟體能支撐多少個副中心，能在多大程度上給予副中心支持。這也是省域副中心城市需要考慮協調的問題。

如果純粹通過省內調配來建設副中心，那么便是一種零和競爭游戲，它極有可能演變成“政策支持力度”下“大而全”的城市產業規劃，帶來“小而散”的產業配置，難以形成產業集聚優勢。

值得注意的是，2017年宜昌市GDP增速僅2.4%。很大原因是因為去年一年，宜昌關閉了沿長江1公里范圍內大量化工企業。化工是宜昌重要支柱產業，宜昌市常務副市長袁衛東說，量多但“質”不夠高，有必要犧牲當下速度。不過宜昌恢復得很快，到2018年上半年實現GDP1928.82億元，實際增長6.4%。

美國多中心城市建設經驗也值得借鑒，美國東部城市群，以紐約為核心城市，又稱為波士頓-紐約-華盛頓城市群，是世界上實力最強的城市群。歷史上這個城市群經歷了多次重大調整，紐約的資本優勢，費城的重工業，波士頓的高科技產業，巴爾的摩的冶煉工業，最終城市群內的每一座城市都形成了各自的產業亮點。

雖然每座城市的主導產業都是單一的，但放眼整個城市群，多樣化、綜合性的整體功能，遠遠大于單個城市功能的簡單疊加。區域內產業布局調整合理，增大了城市間的互補性，從而增強了整個城市群的經濟穩定性。這種思路，不妨套用到當今中國區域副中心的規劃和建設上。

城市化下一程：減量發展

全國政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明對《南風窗》記者表示，“副中心是一個承擔了非核心功能的完整城市。衡量一個副中心的標準就是，是不是解決了主中心的問題，是不是承接了一部分功能，使得中心城市和副中心城市協調發展。”正如上海、廣州不是北京的副中心一樣，民國時期的重慶卻可被稱作“陪都”，這都與城市的功能有關。

伴隨著我國城市化的快速推進，為破解大城市病，建設副中心將成為大的主中心城市的一種必然趨勢。無論是對于省域而言的副中心城市，還是對于城市而言的副中心，在本質上都是一樣的，都是要破解區域發展不平衡所帶來的城市問題。所以說，省域副中心城市的發展可借鑒北京在“副中心”上的規劃實踐。

副中心概念就源于北京，這種行政推動的副中心結果，取決于采取什么樣的發展模式。早在2005年，《北京市城市總體規劃》就提出了構建多中心的空間格局，但 “多中心”并未真正落實。

北京的問題表面上是人口過多造成的，實質上是功能太多帶來的，這是造成“大城市病”的深層次原因。集中力量在通州建設北京城市副中心，成了疏解北京非首都功能的重要引擎。在京津冀中，北京是協同發展的核心，而通州是地處京津經濟帶軸心和環渤海經濟圈中的核心樞紐部位。

武漢的吸引力已逐年強勁起來，然而副中心城市并沒有跟上節奏。

看似打造通州作為城市副中心已毫無疑問，但如何進一步明確通州的功能定位，實現主中心與副中心的有效對接是北京城市副中心建設中亟待破題的關鍵。

“對于中心城市而言，‘瘦身是為了更好地‘健體，”連玉明提出，“中國經濟的發展實際上就是城市經濟的發展，今天到了一個很重要的拐點：減量發展。過去一直是增量發展，就是規模上無序的擴張。而減量發展即減功能，是中國城市未來發展的風向標，副中心城市的設立就是為了這個目標。”

某種意義上說，副中心不是地域的概念，而是功能的概念。沿著這個概念出發，似乎更能容易探尋到城市發展的癥結，副中心城市是為了解決主中心城市“大城市病”而生，這里所指的“大城市病”是一個宏觀的概念，是城市發展過程中最大的問題，包括區域的協調發展和城鄉關系。

“大而全”的產業結構偏離了首都城市戰略定位，疏功能必須以調整、轉移和外遷北京的非首都功能為重點，對于這部分的規劃，北京已然有了多方面的實踐。北京構建了一核兩翼的基本格局，城市副中心強調功能外移，直接的結果就是帶來城市空間重構、產業重構和功能重構，這三個重構將對北京產生功能疊加效應。

對于通州而言，北京市公共服務副中心是其作為北京副中心的定位，此外它也是一個相對獨立的、完整的城市，但在建設現代化國際新城中會更加凸顯其公共服務的功能。本質上，都是為主中心承擔非核心功能。

“今天，全國大多數省份都在競爭建設副中心城市，有沒有一種可能性就是，以后回頭看今天很多二線城市做的事，其實是資源浪費？”

連玉明否認了這個猜測，“不會的，或多或少都會有些效果，至少說明主政者有了戰略競爭的觀念。副中心城市可以有好幾個，關鍵還是城市功能。”