龍城街道著力構建依法治理決策體系

劉淵源 楊志勇 陳秋燕 李麗

2016年，龍城街道獲評“全國無邪教示范街道”；2017年，獲評“全國文明單位”；今年7月，該街道嶂背社區又獲評 “全國民主法治示范社區”……近年來，龍城街道砥礪奮進、久久為功，在基層治理中從全區率先到全市率先直至全省、全國率先，龍城社會治理樣本成為深圳質量新的標桿。目前，龍城街道已邁出堅實的“七個率先一步”：文明創建率先一步，成功榮獲“全國文明單位”；社會綜合治理率先一步，獲全區突出貢獻獎；大型活動保障率先一步，成為全市十大文明樣板之一；城區品質提升率先一步，市容環境持續領跑全市；城區安全率先一步，安全穩定持續向好；創新智核建設率先一步，產學研一體化日趨融合；基層黨建率先一步，進一步夯實基層執政根基。

龍城街道為何能在基層社會治理中不斷持續“率先”？據筆者深入觀察，我們發現，其中的要義，就在于龍城街道始終堅持黨的核心領導，持續建章立制建立“龍城依法治理決策體系”。那么，該體系有哪些亮點？龍城又是怎樣通過依法決策破解基層治理瓶頸？

建章立制 始終堅守規矩制度管人

龍城街道位于龍崗區中心城，轄區面積34.06平方公里，建成區面積31.23平方公里，占轄區總面積91.69%。下轄11個社區、15個居委會、39個居民小組、5家社區股份合作公司。截至2018年7月，據市社區網格綜合管理系統統計，轄區實際管理人口約47.18萬人，其中花園小區111個，城中村35個。

值得一提的是，龍城街道近兩年來，共榮獲國家、省、市、區各級榮譽681項，其中“全國文明單位”“全國無邪教示范街道”“全國民主法治示范社區”“全國巾幗文明崗”“全國文明家庭”等國字號榮譽12項。

為什么龍城街道在基層治理中不斷推陳出新屢創佳績？歸根結底在于“龍城依法治理決策體系”的建立和不斷完善，其內核在于龍城各領域、各行政級別制度的系統化、民主化、科學化和法治化。

班子領導是決策層的關鍵少數，怎樣把權力關進制度的籠子里？怎樣才能守住規矩制度管人？怎樣才能黨建引領破解社區、股份合作公司、居民小組治理的難點和痛點？諸如此類基層的“焦點”，龍城街道不斷創新探索，逐年更新完善各項制度規矩，其制度日趨健全，形成了規范化、精準化、系統化的“龍城依法治理決策體系”。

需要強調的是，龍城街道決策層這種制度設計具有領導干部自我革命自我約束自我遵規守矩自我依法行政的最顯著特征。《龍城街道領導班子若干規則》從領導班子成員組成、領導班子成員守則、領導班子會議規則、班子成員工作事項、副處以上領導班子成員工作事項、政務活動事項、組織人事管理事項、財政資金管理事項、后勤保障事項、經費報銷審批事項等10部分進行了制度性設計，從源頭上鏟除了“為官亂為”的土壤。

重大事項的決策權往往是權力至高無上的代名詞，更是容易滋生腐敗的溫床。值得點贊的是，早在2013年龍城街道就制訂了《龍城街道領導集體重大事項議事規則》，該規則由總則、議題范圍、程序及要求、議事規范、監督和違規處理、附則等6部分組成。用規范的程序、流程化的管理、各自職責權限的細化來保障、支撐、監督領導集體決策行為的法治化、科學化、規范化，近六年來，沒有發生一起重大決策失誤，源頭上防止了領導干部腐敗，提高了群眾對政府工作的滿意度。

什么才是街道的重大事項？對此，該規則明確了以下6項為重大事項：1.事關本街道全局性、政策性問題；2.街道黨工委、辦事處的權力配置，包括領導班子成員及部門的分工與調整等問題；3.干部人事管理權限范圍內有關人員的錄用（聘用）、推薦、任免、調整、獎懲等問題；4.規模較大的投資、工程、土地等項目，金額較大的財、物問題；5.街道黨工委、辦事處的工作制度、程序的制定與修改；6.其他重大事項。

值得指出的是，在依法決策重大事項的程序及要求上，該規則細化明確必須按照會前協調、準備材料、提前通知、充分討論、逐項表決、作出決策、形成紀要、督查督辦、備案存檔等程序進行。在討論重大事項時，主要領導不得首先發言提前“定調”，每項議題均由呈報部門全面匯報，有關部門列席補充匯報，主管領導補充意見，其他參會領導提出意見，主要領導綜合班子意見，最終會議表決，嚴格遵守民主集中制的組織原則和領導原則，形成了規范的、可復制的“龍城重大事項議事流水線”。

龍城的重大決策是否存在搞形式，走過場？是否存在批準上會就等于通過集體決議呢？有這樣的質疑很正常，但是對重大事項的否決充分例證了龍城的執行力與敢于自我革命的勇氣。如會議議題存在政策不明、依據不充分、必要性不強等問題，將責令主管部門深入調研、充分論證，待議題成熟后再行會議研究，或直接予以否決。同時，上會材料、會議錄音、記錄、紀要一律原件永久存檔，以備查實，從制度上將“嚴以用權”抓到實處，抓出實效。

值得肯定的是，在落實街道黨工委、辦事處決策方面，龍城街道還制定了《龍城街道“馬上就辦”工作機制》《龍城街道“馬上就辦”督查辦法》等督查落實制度，督查部門對決策事項進行逐項督查督辦，第一時間將工作推進情況予以反饋，并根據落實情況形成《督查通報》，相關部門根據事項完成的成效核定工作績效，列入年終考核和評先評優，做到事事有跟蹤，件件有落實，干多干少不是一個樣。

據悉，僅2015年以來，龍城街道就出臺了各項規定和制度60個，其中2015年29個、2016年14個、2017年17個。

正是“龍城依法治理決策體系”中的“規定”“方法”“細則”等眾多龍城制度，才保證了龍城街道在基層治理中不斷創新，社會治理屢上新臺階，贏得了一個又一個區、市、省及國家級殊榮。

創新引領 始終把握焦點重點施策

“龍城依法治理決策體系”的“四梁八柱”除了決策的制度設計，亦離不開基層黨建這根“頂梁柱”。值得一提的是，2015年龍城街道制訂了《關于落實全面從嚴治黨實施方案》，并率先在龍崗區制訂了從嚴治黨量化指標。

基層黨建的重點、難點和痛點在哪？怎樣才能高屋建瓴抓住基層黨建的“牛鼻子”？對此，龍城街道創新工作方法，把握黨建工作的焦點重點施策，相繼出臺了《龍城街道社區黨委書記管理辦法》《龍城街道社區居民小組干部管理辦法（試行）》《龍城街道花園小區黨組織管理辦法（試行）》《龍城街道花園小區黨建工作推進方案》《龍城街道花園小區黨組織“書記項目”實施方案》等基層黨建規章制度。

基層黨建的重點在社區、居民小組和花園小區。為此，龍城街道著力破解社區黨建的難點和痛點，形成了“1+11+X”的黨群綜合服務網絡。所謂“1+11+X”，1指街道黨工委，即黨建工作的“內核”，11是指11個社區黨群服務中心，X是指多元中的居民小組、花園小區、工業園區的黨群服務中心。

社區是基層黨建的根基，社區黨委書記更是社區黨建的領頭雁，針對基層黨建中的關鍵少數，2016年4月，龍城街道全面實施《龍城街道社區黨委書記管理辦法》，首次對社區書記的任職條件、換屆選舉、后備干部、培養教育、調整變動、福利待遇、監督考核等方面進行制度化管理，從根本上規范了社區書記的管理，進一步夯實了基層黨建的基石。

伴隨著龍崗城市品質大提質，近年來，花園小區不斷在龍城涌現，目前，龍城街道擁有花園小區111個。2017年11月，《龍城街道花園小區黨建工作推進工作方案》全面實施，該方案要求花園小區有正式黨員3 人以上的應成立黨支部，不足3人的可以聯合周邊其他小區成立聯合黨支部。

值得關注的是，花園小區黨支部活動經費首次納入財政預算，與此同時，全面實施《龍城街道花園小區黨組織“書記項目”實施方案》。“書記黨建項目”主要包括10大類：1.先鋒引領；2.時政宣傳；3.文明創建；4.關懷關愛；5.保健醫療；6.環境整治；7.治安防范；8.調解糾紛；9.法律服務；10.便民服務。

花園小區書記黨建項目落地極大增強了小區黨組織的凝聚力，黨組織的關懷讓小區居民看得見摸得著，黨員的模范先鋒作用在小區更接地氣。花園小區的黨支部也因此成為黨建工作新的堅實“橋頭堡”。

值得推崇的是，為進一步夯實基層黨建，龍城街道創新推出機關黨員干部下沉鍛煉機制，選派優秀黨員干部擔任后進社區的第一書記，選派38位優秀的科級黨員干部兼任38個居民小組第一書記，推薦第一批44名優秀黨員干部擔任花園小區黨支部第一書記。2017年以來，提拔24名敢于擔當、踏實做事的科級干部，提高了干部隊伍的凝聚力和執行力。

反彈琵琶 始終突出問題精準施策

長期以來，村干部巨腐備受社會詬病。村支委、村委會的“兩委”選舉更是基層矛盾焦點中的焦點。

為什么小村干部可以成為巨貪？為什么村干部賄選丑聞不斷？其根源就在于集體資產管理體制中巨大漏洞，在于村干部權力監管的缺失。

針對集體資產和村干部選舉監管等焦點問題，龍城街道精準施策，先后制訂了《龍城街道股份合作公司集體資產管理暫行辦法》《龍城街道社區居民小組干部管理辦法（試行）》《“三資”運營處置制度》《利益回避和風險防控制度》等村干部和集體資產管理制度。

針對以往村干部權力集中身份交錯等弊端，龍城街道構建了股份公司董事長、社區工作站站長、居委會主任“三權鼎立”的工作新機制。

為了徹底鏟除村干部貪腐的土壤，龍城街道堅持問題導向，對集體經濟中的資金、資產和資源等“三資”實施清理登記制度和運營處置制度，實行6項制度性規定：1.涉及大面積物業租賃、工程發包、固定資產采購等項目，公司自行成立由董事會、監事會及相關成員和股東代表共同組成招標工作小組，采取公開招標或競爭性談判、單一來源談判方式進行；2.在履行民主決策程序，向股東公示的同時，要通過規定的交易平臺，登記和公開招標公告、招標合同等信息資料；3.集體用地建設、城市更新等重大項目，必須按照市政府相關規定，經股東（代表）大會審議，經全體股東（代表）4/5以上（含4/5）表決同意后，進入規定的交易平臺通過公開招標或競爭性談判、單一來源談判方式擇優選擇開發企業；4.不得違反招投標規定擅自轉讓集體建設用地、擅自發包建設工程、擅自變更集體資產；5.固定資產處置須經具有資質的評估公司進行評估；6.股份合作公司要結合實際明確交易類型、規范交易程序，“三資”交易必須公開透明、規范有序。

在利益回避和風險防控制度等規定了“四原則” ：1.股份合作公司不得將公司的建設、經營項目直接發包給本公司董事會、監事會成員及其直系親屬；2.董事會、監事會成員不得為自己或代表他人與任職公司進行買賣、借貸，以及從事與公司利益有沖突的經濟活動；3.嚴格執行區、街道集體資產部門等部門制定的集體用地建設、城市更新、大宗資產處置、投資購建等重大事項的辦事流程，查找重點環節的經營風險、廉潔風險，健全風險防控機制；4.公司領導人的直系親屬不得擔任本公司財務負責人，財務負責人的直系親屬不得擔任本公司的出納工作。

與此同時，龍城街道出臺從公章管理、合同管理與備案、審計監督、“三資監督”財務管理、財務公開、重大事項備案等系列配套制度，從制度上堵住了“三資”漏洞，從根本上保障“三資”的法制化運轉。依法行政首次旗幟鮮明地走進了社區股份合作公司，村干部們的權力自此關進了制度的籠子里。

堅持問題導向精準施策帶來了立竿見影的效果，龍城街道率先試點的社區“三資”監管平臺建設受到市、區領導肯定。在2017年首批社區“兩委”換屆選舉中率先完成，達到“零違紀、零差錯、零投訴”的預期目標。

高屋建瓴 始終依法依規科學施策

2018年4月21日，由兩萬多人組成的深圳百公里磨房活動參加者從龍城出發，這支浩浩蕩蕩的“磨房大部隊”秩序井然經過了3.34公里的龍城路段，沿途沒有留下一張廢紙一個塑料瓶。“磨房大部隊”沿途為什么能留下一道文明風景線？這歸功于龍城街道前瞻性決策對大型活動精細化管理系列方案。

2017年11月，龍城街道相繼出臺了《龍城街道大型活動文明提升保障方案》《大型活動文明行為規范》《大運中心大型活動文明行為規范》《大型活動文明公約》等規章制度。

值得關注的是，龍城街道對大型活動實行分級管理，共分4級：一級為3萬人以上活動，由街道主要領導率工作領導小組實施文明提升保障工作；二級為2萬人以上規模的活動，在街道工作領導小組統一領導下，由街道副書記組織實施文明提升保障工作；三級為1萬人以上規模的活動，在街道工作領導小組統一領導下，由分管領導組織實施文明提升保障工作；四級為1萬人以下規模活動，在街道工作領導小組統一領導下，由當日值班領導組織實施文明提升保障工作。正是這種高屋建瓴精細化管理，龍城大型活動保障才能率先一步建立有效管理機制，大型活動綜合保障服務好評如潮，成為深圳市十大文明樣板之一。

大型場館的維護和持續使用是一個世界級難題，大型活動的組織與實施在法律上也沒有專門規范，龍城街道創新工作方法，在街道級層面上率先探索大型活動規范組織實施的“四梁八柱”，成為基層組織實施大型活動的文明新亮點。

值得稱贊的是，龍城街道圍繞大運中心、國際大學園，主動作為，科學謀劃，不斷探索創新大型活動期間綜合服務保障機制，出色完成NBA中國賽等一系列大型國內外高端賽事演藝活動。2017年，十九大前夕一個月內，成功保障了深圳北理莫斯科大學開學典禮、第五屆深圳國際低碳城論壇、第六屆中國衛星導航與位置服務年會暨首屆衛星應用國際博覽會、第24屆亞太地區社會工作區域聯合會議等4場大型國際性活動，受到國家部委等各級領導表揚肯定。

正是龍城街道這種高屋建瓴持續不斷的科學施策，龍城街道城區品質提升率先一步，市容環境持續領跑全市。 2016年，數字化城管考核位居全市第一，市容環境考核工作領跑全區。2017年，街道全年環境衛生指數測評綜合排名深圳市第九，龍崗區第一。11個社區全部榮獲“廣東省宜居社區”，成為深圳市首個全覆蓋的街道。35個城中村全部通過深圳市“凈化”考核驗收。率先超額完成“拓展空間保障發展”十大專項行動任務，消除存量違建進度排名龍崗區第一，總量排名龍崗區第三。2018年在深圳市環境衛生指數測評排名中，獲1月、4月、5月、6月及上半年綜合排名5個全市第一。

觀察：精彩謀劃 始終改革創新依法治街

媒體資深人士易小文梳理發現，龍城街道社會治理近年來亮點不斷，究其根源可以歸功于制度建設和不斷完善的依法治理決策體系建設。易小文認為，基層社會紛繁復雜，社會矛盾層出不窮，基層治理任務繁重，現有的法律和政策尚無法覆蓋基層社會管理的方方面面。在無法可依和無規可循的情況下，社會治理需要探索制訂新的基層規矩。

當然，這些基層決策者們制訂出來的規矩必須嚴格遵守國家法律和法規及相關政策。“龍城依法治理決策體系”的體系建設正是基于依法依規的前提下，基層決策者創新基層社會治理的結果。其難能可貴在于，這些規矩日趨體系化，易于操作易于復制和推廣。“龍城依法治理決策體系”涵蓋基層社會治理的各個角落，小到開會請假制度大到深化改革等無所不包。

中山大學博導譚勁松教授認為，“龍城依法治理決策體系”是龍城街道社會治理不斷創新的源泉。2017年，龍城街道榮獲第五屆“全國文明單位”稱號，成為深圳原特區外唯一一家獲此殊榮的街道，這塊金字招牌可謂實至名歸！因為龍城街道早在2012年就開始謀劃打造“文明型街道”五年戰略目標，率先在全國提出龍城街道五個文明建設。這是一個了不起的戰略性決策，正是有了這個技高一籌戰略決策，龍城街道后來才能理所當然獲得“全國文明單位”這塊含金量最高的招牌。

長期關注基層社會治理的暨南大學教授向小明認為，今年以來，龍城街道在深圳市環境衛生指數測評中已經4個月雄居榜首，這個第一非常了不起。作為原特區外的街道，長期以來被視為“農村”，臟亂差成為其代名詞。可是，龍城街道后來居上，用一個流行詞就叫“逆襲成功”。為什么能逆襲成功？關鍵就在于龍城街道決策者的決策能力，在于決策者的創新能力。

向小明教授認為，違建是城市文明的毒瘤，是與文明背道而馳的。龍城街道在深圳率先對違建業主開啟追償舉措，這就是基層治理違建最經典的龍城案例，也是一劑遏止違建的靈丹妙藥。向教授寄望龍城街道在基層社會治理中創新不斷，拿出新擔當，做出新作為，勇當特區改革新標兵。