網上辦事大廳建設對策探究

葉勇　鄭爽

摘要：在“互聯網+”時代，如何借助高新技術創新政務服務模式是政府面臨的新挑戰。福建省網上辦事大廳建設作為福建省創新政務服務模式的重要舉措，對于提高政府政務服務能力具有重大意義。本文梳理了國內外網上辦事大廳建設的主要做法，分析了福建省網上辦事大廳建設存在的部分工作人員認識不到位、頂層設計不夠明確、平臺功能不夠完善等問題，并提出積極借鑒國內外成功經驗，強化理念引領，加強頂層設計，完善服務平臺功能，健全監督體系等對策。

關鍵詞：網上辦事大廳：網上政務服務：政務服務能力

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0001-07

“互聯網+”在深刻地改變人們生產和生活方式的同時，也對政府政務服務能力提出了新挑戰。2015年7月4日，國務院發布的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》強調，充分發揮互聯網的高效、便捷、共享等優勢，創新政府服務模式，提升政府科學決策能力和管理水平，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系。此后，國家相繼出臺的關于“互聯網+政務服務”系列指導意見和相關文件（如圖1）都充分肯定了“互聯網+”背景下，提高政府政務服務能力的必要性和緊迫性，為進一步優化網上政務服務指明了發展方向。

網上政務服務是政府借助互聯網這一高新技術手段，優化配置政務信息資源，基于互聯網連接、開放、共享、合作的精神，實現數據共享和業務協同，提升政府整體服務效能，為社會和公眾提供更豐富、更便捷及更優質的公共服務。“網上辦事大廳”又稱為“網上政務服務平臺”“網上政務服務網”或“網上政務服務中心”，是立足于公眾視角所提供的進行具體在線政務服務活動交流的場所，主要包括政務公開、在線服務和公眾互動三個功能。它不僅為政府業務部門提供了力公支撐服務，也為公眾獲取便捷服務提供了重要平臺，更是政府實現治理現代化和建設服務型政府的關鍵舉措。

福建省網上辦事大廳（http：∥www.fjbs.gov.cn/）作為福建省提升政務服務能力的重要抓手，開設了“我要辦、我要查、我要看、我要評”四大主題模塊。自2015年底開通運行以來，在一定程度上改善和創新了政府管理和服務方式。截至2017年10月底，網站總訪問量10085977次，全省入駐事項114689項，全省辦結業務4032126件。在取得一定成效的同時，福建省網上辦事大廳仍存在著一些亟待解決的問題。為進一步加強福建省網上辦事大廳建設，應積極借鑒國內外成功經驗，完善網上辦事大廳服務功能，進而推動服務型政府建設。

一、國內外網上辦事大廳

建設的實踐經驗

（一）國外網上辦事大廳建設的實踐經驗

國外經驗借鑒選取的國家是《2016聯合國電子政務調查報告》中位列前十的新加坡、澳大利亞兩個國家。其中，新加坡為公眾提供從“搖籃到墳墓”的一站式服務及澳大利亞崇尚“服務至上”的理念，值得借鑒與學習。

1.新加坡：從“搖籃到墳墓”的服務。新加坡的電子政務發展始于20世紀80年代，經過30多年的發展，如今已基本達到領先世界的水平。新加坡政府高度重視信息技術對政務服務的作用，不斷整合服務資源，創新和完善服務平臺功能，向用戶提供“從搖籃到墳墓”的無縫隙服務。

（1）業務流程主導的服務整合。新加坡網上公共服務的載體主要依托于政府門戶網站，根據業務流程將分散在各部門的服務資源進行高度整合，打包各類服務事項設置在政府門戶網站上。公眾在辦理事務時只要登錄政府門戶網站，按照業務流程逐一點擊，即可得到一體化網上服務。

（2）電子公民中心。電子公民中心將一個人從“搖籃到墳墓”分成若干個階段，根據地域屬性和權域屬性的不同，在每一個階段里可以得到相應的政府服務。政府利用基于“電子公民中心”為代表的三維模擬區域，為公民提供輕松快捷的服務體驗。“電子公民中心”中的每個部門就像公民人生中的每一個階段，在每個階段都有一組涉及到相關部門組成的服務包。如“就業驛站”服務包就包括雇傭員工（專為雇主設計）、尋找工作（專為求職者設計）等。

2.澳大利亞：“服務至上”的理念。澳大利亞在近兩次聯合國電子政務調查中連續位列第2，與2012年的第12名相比有了較大的進步。短短幾年時間，澳大利亞的電子政務之所以能突飛猛進，與其在推進網上政務服務建設中所秉持的“服務至上”的理念以及面向用戶需求的平臺建設密切相關。

（1）創新政府理念。1993年，澳大利亞政府為政府網絡化服務建設啟動了國家信息基礎框架工程（NII）。2002年1月，澳大利亞政府將所有適宜于互聯網上服務的政務服務全部搬上網。同年12月，澳大利亞政府又提出以“更優的服務、更好的政府”作為網上政務發展目標，并要求打破各部門、各層級之間的信息分塊模式，推進一站式網上服務建設。2004年，澳大利亞政府又開通了政府門戶網站，旨在以“面向目標、面向顧客、面向問題”的思路，為用戶提供個性化服務。

（2）建設面向用戶需求的平臺。澳大利亞堅持政府主導、部門協同、頂層設計的理念，注重用戶體驗，根據用戶需求搭建綜合性服務平臺和專業性服務平臺。綜合性平臺以政府門戶網站為主，除提供最基本的衣食住行民生服務外，還提供包括開辦企業、投資、移民等服務事項；專業性平臺則根據用戶群體特性和行業種類分為兩大類別。但無論是哪一類平臺，都能夠在表格下載、辦事指南、在線辦理等基本功能得到保證的基礎上提供網上政務服務，而且還充分考慮到用戶在操作過程中可能遇到的困難，注重用戶操作的時效性和便捷性。

（二）國內網上辦事大廳建設的實踐經驗

國內經驗借鑒選取的是我國《2015年省級政府網上政務服務能力調查評估報告》中位列前十的浙江省和廣東省。

1.浙江政務服務網（“一張網”）：浙江政務服務網是我國首個實現省、市、縣多級聯動的網上政務服務平臺，按照個人辦事、法人辦事兩條主線匯聚服務事項，開設行政審批、便民服務、陽光政務、數據開放等主題模塊，其提出的“最多跑一次”的目標，對互聯網政務服務平臺服務時效性提出了更高的要求。主要做法有以下三個方面：

（1）統一規劃、設計，夯實建設服務平臺的基礎。浙江政務服務網建設得到了浙江省各級領導的高度重視，出臺了一系列關于服務平臺建設的指導建議，統一規劃和設計云平臺。各級政府部門無需關注基礎設施及軟硬平臺建設問題，直接以“入駐”的形式在浙江政務服務網開通子站或部門窗口，把更多的精力和資源放在服務上，如同淘寶商家無需自建電商平臺而直接入駐淘寶一樣，專注提供商品售賣服務。

（2）以創新思維推動政務服務流程的優化。通過建立電子證照、電子簽章、電子歸檔等技術服務體系，借助郵政陜遞解決辦事過程中無法規避的部分紙質材料傳遞問題，減少公眾和企業到場力、理事務的次數。建立數據分析小組，運用高新技術對電子證照庫、辦件信息庫、政民互動后臺信息庫所產生的大量數據進行整理、分析、應用，為進一步優化政務服務流程提供數據支撐。

（3）構建“一網一微一端”三位一體服務模式。即將浙江政務服務網、浙江政務服務微信公眾號、浙江政務服務移動客戶端融為一體，以滿足用戶“隨時隨地、實時在線”的服務需求。浙江政務服務網主要是全方位、多維度展現政務服務整體門戶，是適合所有用戶訪問，服務面最廣、服務方式最多、服務內容最全的政務服務總門戶；浙江政務服務移動客戶端具有政府品牌屬性，是政務服務網在移動互聯網的輕量級展現，能夠提供智能問答、檢索、掃碼等現代化服務方式：浙江政務服務微信公眾號則是以服務的實效性和便捷性為樞紐，除基本的信息推送外，還提供微互動、微查詢、微服務三個欄目，為用戶提供高效率的服務體驗。

2.廣東省網上力、事大廳（“一站式”）：2012年10月19日，廣東省網上力、事大廳正式開通運行，平臺建設的特點在于立足統籌規劃，注重細節服務，具有“政務信息網上公開”“法人事項網上辦理”“個人事項網上辦理”“公共決策網上互動”“政府效能網上監督”五大功能，實現了“全流程、全天候、全地域”的政府網上辦事三大目標。

（1）全省統籌規劃，構建統一的邏輯框架。廣東省電子政務服務系統的構建，實現了頂層設計的理論上一致、功能上協調、結構上統一、資源上共享、部件標準化。在信息資源整合下的省級政務數據中心，各部門只要按照規劃要求進駐到該辦事大廳即可，無需擔心各方面技術問題，這就改變了以往各部門因條塊分割嚴重導致的信息共享困難等問題。為規范各級政府部門的審批行為，網上辦事大廳在首頁設置了“政務信息網上公開”模塊，充分地展示各部門權責清單，并且還編制和公開了各項行政審批的辦事指南和業務手冊，對受理范圍、申請材料、審批條件、審批時限、審批流程等都作出明確、具體、詳盡的規定。

（2）推動移動終端的開發應用。為滿足公眾多元化、個性化、精準化的服務需求，網上辦事大廳不斷地拓展服務形式，開發了手機版的網上辦事大廳，設計了企業版網頁、市民個人網頁。手機版的網上辦事大廳改變了過去只能在手機上瀏覽信息的狀況，公眾可以直接在手機網頁上辦理服務事項，其服務內容主要集中在與個人生活息息相關的醫療、交通、教育、戶籍等方面。同時，該辦事大廳還出于人性化考慮，為企業和公眾個人分別制作了專屬的網頁，根據企業與公眾個人的不同服務需求，在服務內容供給上也各有側重點。廣東省網上辦事大廳所拓展的服務形式在實踐中切實滿足了“互聯網+”環境背景下多元化、個性化、精準化的公眾服務需求。

二、福建省網上辦事大廳

建設存在的問題

福建省網上辦事大廳開設的“我要辦、我要查、我要看、我要評”四大主題模塊，集“政務公開、網上辦事、政民互動、效能監察”四位一體功能，構建了多級聯動統一入口的在線辦理、在線查詢、在線反饋的服務模式。至2017年10月底，大廳網上服務事項共進駐114689項，其中行政許可事項50801項、內部審批事項451項、公共服務事項44128項、行政確認事項4913項、其他事項14396項（如圖2）；案件的收件、受理及辦結數量逐年遞增，尤其是從2016年至2017年增幅較大，這得益于福建省網上辦事大廳在近幾年的運行中不斷地優化服務模式和完善服務功能（如圖3）。

福建省網上辦事大廳在政務服務供給方面雖然取得了一定的成績，但在運行中仍存在一些問題，直接影響了網上辦事大廳作用的發揮，其存在的主要問題具體體現在以下三個方面：

（一）部分政府工作人員缺乏認識

人是政策執行的主體，一項政策執行效果如何，取決于政府工作人員對該項政策的認識程度。政府的有些部門對推進“互聯網+政務服務”建設的重要意義缺乏認識，沒有意識到網上政務服務的最終目的是為公眾提供方便。盡管上級出臺了系列指導文件和意見，但由于部分政府工作人員存在“官本位”思想，公共服務意識淡薄，政策執行力不足，只是簡單地以技術為目標導向建設網上辦事大廳，忽視以用戶為中心的服務理念，因而在解決傳統政務服務中存在的難點問題時效果并不顯著，這就需要政府在推進網上辦事大廳建設中著重提高部分政府工作人員對為民服務宗旨的認識。

（二）整體規劃設計不完善

在網上辦事大廳建設不僅要解決技術方面的問題，還需要解決人員協調、部署等問題，具體包括：政府職能問題、部門協調機制問題、標準規范問題、人員考核制度問題、安全保護系統問題等。由于福建省網上辦事大廳是我國少有的“省、市、縣”多級聯動的一站式服務平臺，是在缺乏豐富的經驗和整體統籌規劃的情況下建設起來的政務服務平臺，因此，在信息資源整合、數據標準規范、人員監督考核等方面均存在問題，迫切需要通過頂層設計，從宏觀、全局的角度統籌各項工作，把握平臺的建設需求與服務需求，加快建立相關部門的協同機制、數據標準規范制度、人員考核評估制度。

（三）平臺功能不健全

福建省網上辦事大廳功能主要包括：政務公開、在線服務、政民互動、效能監察四個方面。但該平臺在實際操作過程中仍存在以下問題：一是平臺服務事項分類較為模糊、事項發布標準不統一、頁面呈現不夠清晰、同一事項分散在不同的主題中，導致公眾在操作中容易出現失誤：二是當前網上辦事大廳政務服務平臺存在信息公示、內容發布更新時效低且缺乏統一的標準和規范，部分欄目下無內容，等等；三是網上辦事大廳政務服務平臺未能全面注重用戶體驗，尚未為公眾提供個性化、精細化、專題化的服務功能：四是網上辦事大廳政務服務平臺部分服務事項仍停留在信息發布階段，在線咨詢、在線申請、意見反饋等互動性功能應用還較為薄弱。因此，抓緊“一站式”網上辦事大廳建設，進一步優化大廳服務功能，就顯得尤為緊迫。

三、福建省加強網上辦事大廳建設的對策

目前，隨著“互聯網+”時代的到來，信息化應用水平有了顯著提高，但要真正發揮網上辦事大廳的作用，還必須針對其建設中存在的問題，積極借鑒國內外的成功經驗，并結合福建省實際情況，從以下幾個方面予以加強：

（一）強化理念引領，以為民服務為宗旨

無論是新加坡建立電子公民中心，澳大利亞始終貫徹“服務至上”的理念，還是國內浙江省打通政務服務“最后一公里”的做法，廣東省應公眾多元化、個性化的精準服務需求，開發手機版網上辦事大廳和設計企業版網頁、市民個人網頁等，都是在突出“以人為本”“為民服務”的理念。實踐經驗表明，強化對各級政府領導及工作人員服務意識的培養，使其牢固樹立服務理念，對于建設網上辦事大廳具有重要的指導意義。就當前不少地方政府部門對推進“互聯網+政務服務”建設工作的意義認識不到位以及根深蒂固的“官本位”思想，導致公共服務意識淡薄，認為網上政務服務是無關緊要的事，草率應付完成等問題，加強網上政務服務平臺建設首要的任務是強化服務理念，一是各級政府部門從上至下應定期開展相關的思想教育活動，學習先進典型事例：二是舉辦網上辦事大廳建設案例研討會，積極探索適合本省網上辦事大廳建設的最佳模式；三是開展服務標兵評選活動，營造濃厚的服務工作氛圍，強化政府工作人員的服務意識，使其以積極態度參與網上辦事大廳建設。

（二）加強整體規劃設計，堅持政府主導

網上辦事大廳建設不僅包括具體的服務事項、表格規范、辦理流程等細節問題的規范，也包括業務權限、評估指標等內容，對于這些服務事項必須進行整體規劃設計與指導。因此，政府部門必須強化組織領導和規劃，積極借鑒新加坡、澳大利亞等國家堅持政府主導、部門協同的整體規劃設計的模式以及浙江省及廣東省發揮政府在發展規劃、政策引導、制度安排等方面的主導作用的方式。一是整體系統策劃和設計平臺基礎設施建設，構建邏輯清晰、應用方便的電子政務服務系統：二是系統梳理政府部門具體業務權限、辦理事項、辦理流程等內容；三是完善電子政務服務標準，建立基于部門的政務服務清單，形成統一規范的在線政務服務標準體系和技術標準。

（三）完善服務平臺功能，以公眾需求為導向

就目前來看，福建省網上辦事大廳還是以實體大廳服務全流程照搬至線上為主，通過后臺處理、數據交換等技術進行網上系統操作。然而，線上政務服務的最大功能是能夠簡化辦事流程、提高服務效率，如果只是簡單地將線下服務原封不動搬到線上，而不是站在滿足公眾需求的角度進行流程再造與功能優化，那么線上政務服務也就失去了實際意義。因此，筆者認為，應借鑒國內外有益的實踐經驗，優化服務平臺功能：一是注重服務平臺設計的人性化，將首頁訪問者類別分為“中國公民、中國企業、非中國公民”三大類，充分考慮非中國公民的使用需求。從功能規劃、頁面設計、輔助工具、流程優化等方面提升用戶體驗，做到人機交互最簡化、訪問路徑最短化，最大限度地減少辦事人員重復跑腿、重復申請、重復提交的次數和等待時間。二是發揮網上辦事大廳的政民互動功能，專門成立公眾意見收集小組，積極創造政府與公眾之間的互動機會，以考核的形式督促相關政府工作人員對公眾提出的想法積極作出回應。三是借鑒浙江政務網的做法，借助新媒體的巨大影響力，開發并推廣新媒體應用，注重完善福建省網上辦事大廳、福建政務服務微信公眾號、福建政務服務移動APP客戶端構成的三位一體的服務模式中應用內容的個性化服務功能，提高政務服務效能。

（四）健全監督體系，以績效評估為機制

孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都有容易濫用權力”，只有對掌握權力的人加強監督，才可能避免其違法行為的發生。在一個完整的監督體系中，除了監督部門的監督之外，最為重要的是公眾監督。為進一步優化網上政務服務平臺功能，應不斷完善監督體系，建立多維度績效考核制度。一是重視運用電子監察系統對線上工作實時監控，初步實現對行政權力事項網上運行的實時監察、預警糾錯、督察督辦。二是將服務平臺上的服務評價結果納入政府工作人員的績效考核體系之中，形成定性與定量相結合的多維度績效考核制度。三是大力扶持和培育社會組織，積極營造規范有序的網絡輿論監督環境，更為重要的是對公眾提出的問題、想法、建議作出有效回應，最大限度地保障公眾的知情權、表達權、參與權和監督權，增強公眾對政府的信任感，進而促進更多的公眾對政府行為進行監督，以提升政府服務績效，建設人民滿意的政府。