形式與實質：我國人民陪審員選任機制改革的雙重視角

許林波

摘要：人民陪審員制度在司法實踐中出現的諸如產生方式混亂、參與積極性不高、適用過程不規范等一系列問題，均源自于人民陪審員選任機制的不完備。人民陪審員選任機制應以司法民主為精神內涵，輔以對司法公正和效率的雙重追求，大膽變革原有的資格設定、遴選程序與方式，突破長期存在的不合理設計，致力于個案隨機抽取和日常組織管理的轉型，通過形式上的調整，使其功能得以充分發揮，進而實現形式與實質的統一。

關鍵詞：人民陪審員；選任機制；司法民主；公正；效率

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0124-06

陪審員制度是一項基本訴訟制度，是指國家審判機關吸收普通公民參與刑事、民事和行政案件審判的制度。作為我國司法制度的重要組成部分，人民陪審員制度歷史悠久，其既是吸收人民群眾參與國家管理的重要形式，也是社會主義民主與法制建設的重要措施。然而，改革開放以來，人民陪審員制度在司法實踐中出現了諸如產生方式混亂、參與積極性不高、適用過程不規范等一系列問題。筆者認為，人民陪審員選任機制存在缺陷是產生這一系列問題的重要原因之一。目前，我國正處于社會轉型的關鍵時期與各項改革的攻堅階段，社會矛盾紛繁復雜，公民對司法民主、公正與效率的需求強烈。在此背景下，完善人民陪審員選任機制，為人民陪審員制度重新煥發生機提供不竭的源泉和堅實的保障，顯得尤為重要。

一、我國人民陪審員選任機制的運行概況

（一）人民陪審員選任機制改革的制度設計

作為確保人民陪審員制度良好運行的前提與保障，人民陪審員選任是人民陪審員制度改革的重中之重。黨的十八屆三中全會強調要“廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，充分體現了人民陪審員選任所應堅持的民主性價值。為不斷提高人民陪審員的代表性和廣泛性，自2013年起，最高人民法院開始實施人民陪審員“倍增計劃”。盡管“力爭增至20萬左右”的實施目標遠不能滿足我國目前陪審需求的巨大缺口，但至少釋放出不斷擴大人民陪審員隊伍、加強人民陪審員選任工作的積極信號。《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》提出應“進一步規范人民陪審員的選任條件，改革選任方式”，再次表達了司法機關對人民陪審員選任機制的關注。黨的十八屆四中全會發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”，更是為人民陪審員選任機制改革劃定了“事實認定”的命題要求。2015年4月1日，《人民陪審員制度改革試點方案》審議通過，方案的主要內容之一就是改革人民陪審員選任條件，完善人民陪審員選任程序。2015年5月20日，最高人民法院與司法部聯合發布的《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），對我國現有的人民陪審員選任機制作了進一步的規定。

（二）人民陪審員選任機制改革的實踐運行

近年來，河南省高級人民法院在全省法院系統引入人民觀審團制度，并在總結試點經驗的基礎上于2014年5月16日發布了《關于適用人民觀審團機制的規定（試行）》，將觀審團成員的遴選主體設定為村（居）委會、鄉鎮或街道辦事處，反映了人民陪審員選任機制改革的“去行政化”要求。為了更直觀地向公民展示人民陪審員制度的廣泛性與代表性，河南省孟州市人民法院結合鄉土社會實際，在電視臺發布廣告，號召符合條件的公民積極參加人民陪審員的公開選聘。同時，河南省孟州市人民法院“一村一陪審員”的做法，使其成為積極嘗試人民陪審員選任機制改革、切實發揮人民陪審制度作用的代表。

為創建優良的法治環境，有效解決前海商事糾紛，廣東省深圳市前海合作區創新人民陪審員選任機制，初步嘗試推行港籍陪審制度。2014年6月25日，深圳市南山區人民法院發布《公開選任前海法庭香港籍人民陪審員公告》，公開招聘符合資格的香港居民擔任前海法庭的人民陪審員，進一步擴大了人民陪審員選任的范圍，成為我國改革人民陪審員機制道路上的重要一步。2015年4月24日，全國人民代表大會常務委員會授權最高人民法院在北京、江蘇、重慶等十個省（區、市）各選擇五個法院開展人民陪審員制度改革試點工作，其中關于人民陪審員選任機制改革的基本思路是“大幅增加人民陪審員的人數，強化陪審員遴選的隨機性及民主性”。此次試點為完善我國人民陪審員選任機制提供了新的契機，同時，也不可避免地帶來了新的挑戰。

二、對現行人民陪審員選任機制突出問題的梳理

結合《實施辦法》中有關人民陪審員選任資格與程序的規定以及司法實踐中人民陪審員選任機制的運行情況，筆者將我國現行人民陪審員選任機制的突出問題概括為“一低兩高三缺乏”。具體來說：

（一）基層代表比例低

毋庸置疑，人民陪審員制度所要實現的首要價值目標即體現司法民主，提高司法公信力。因此，人民陪審員的隊伍構成必須多元化，囊括社會的各行各業、各個群體。但實踐中，一方面，由于公民對人民陪審員制度的認知程度不高，導致實踐中出現很少有人主動申請擔任人民陪審員的結果；另一方面，確保人民陪審員選任工作順利進行的工作機制尚未全面建立，特別是在輿論宣傳方面，未能在國情與民情的基礎上動用各方力量作出務實的工作安排，以至于公民獲悉相關信息的渠道閉塞，難以有效地參與到人民陪審員選任活動中來，進而導致人民陪審員隊伍的職業構成單一，來自黨政部門人員比例過大，來自基層的農民、工人及其他普通職業者偏少。

（二）對學歷和年齡的要求高

1.對學歷的要求過高。《關于完善人民陪審員制度的決定》第4條第2款規定人民陪審員一般應具有大學專科以上文化程度，但占我國現有人口70%左右的農民具有大專以上文化程度的只是極少數，這實際上將中國大部分的人排除在陪審員的行列之外了。《實施辦法》對此作出了積極回應，將擔任人民陪審員的學歷要求降至“高中以上”，同時設置了“農村地區和貧困偏遠地區德高望重者不受此限”的例外條款。追溯陪審制度的歷史淵源與演進過程不難發現，其始終堅持的理念就是借助民眾樸素且真實的道德情感來彌補審判人員的慣性法律思維，使裁判結果既符合法律的基本原則與具體規定又能夠滿足社會道德準則的要求。基于此，世界上許多國家和地區對陪審員的知識水平與專業技能都不做過高要求。而我國人民陪審員制度的立法與實踐卻存在要求人民陪審員具備相應的知識背景的明顯傾向。究其原因，大抵是出于容易溝通、節約法官的時間與精力的考慮。對此，筆者認為，既然人民陪審員的職能側重于事實的認定而非法律的適用，只要人民陪審員的智力水平不妨礙其對案件事實形成正確認識即可。

2.對年齡的要求過高。人民陪審員的主要職責是對案件事實作出正確的判斷，判斷的基礎是其具備的日常生活經驗和社會閱歷。基于此，《實施辦法》將人民陪審員的年齡限制從23歲提高至28歲，人民法院在實踐中也多偏向于選任30歲到60歲之間、年富力強、社會經驗豐富的人擔任人民陪審員。這是出于現實的考量和審判活動的需要，本無可厚非。然而，隨著社會的快速發展，大數據、信息化時代的到來，各種新鮮事物大量涌現且不斷更新，各類案件日趨復雜化。法官群體囿于精力的限制，可能無法很好地把握案件涉及的最新科技信息，此時將能夠及時并充分掌握現代科技信息與潮流元素的年輕人吸納進來為人民陪審員隊伍補充新鮮血液，在對新型案件事實進行判斷時為審判人員提供智力支持與經驗借鑒，就顯得尤為必要。

（三）缺乏有效的遴選任命、“隨機抽取”與組織管理機制

1.缺乏有效的遴選模式。根據《實施辦法》的規定，人民陪審員的遴選模式主要有個人申請和單位推薦兩種。其中，單位推薦占比較大，這就為行政機關的工作人員、人民代表大會代表以及政協委員擔任人民陪審員設置了“方便之門”；而占比較小的個人申請還須經過上級審查、人民法院院長提出以及同級人民代表大會常務委員會任命等步驟，只要在其中任何一個環節被投了“反對票”，即使具備了擔任人民陪審員的條件，也無法如愿成為人民陪審員。此外，這兩種模式均包含法院審核與人大任命這兩項必經程序，其間人民法院就可以根據自己的需要選擇人民陪審員。這樣的遴選程序，不僅有悖于人民陪審員制度所蘊含的“將民眾樸素的情感、價值觀和倫理道德等融入到法律之中”的設立初衷，也不利于通過人民陪審員對人民法院及法官進行監督。

2.“隨機抽選”機制缺位。人民陪審員“隨機抽取”機制是為確保司法公正的實現而確立的，歷次法律規范調整均予以保留并不斷完善。然而，在司法實踐中，一些基層人民法院有意繞開原則的規定，參照審判人員的配置模式任意指定人民陪審員參加案件審理，久而久之，導致了人民陪審員“專職化”或配備“固定化”等異化現象的出現。更有甚者，少數派出法庭將幾個人民陪審員分派到審判庭，讓其與法官組成固定的合議庭，從而催生了畸形的“陪審專業戶”。此外，為充分發揮專家資源的優勢，基層人民法院對于有專業技術和法律專業特長的人民陪審員基本比照法官的管理模式任用。少數基層人民法院甚至明確規定此類性質的專家型人民陪審員不采取“隨機抽取”的方式配置到案件的審理中，而由法院根據案情需要予以指定。筆者認為，“隨機抽取”機制在實踐運行中的缺位，必然會對人民陪審員在審判過程中以客觀中立的身份與視角作出兼具公正、權威、公信的事實判斷產生消極影響。

3.針對人民陪審員的專門管理機構尚未建立。實踐中，人民陪審員選任及日常管理工作一般由人民法院的政工部門主持。正因如此，人民陪審員的遴選與任用都不可避免地蒙上了“職業法官的影子”，明顯表現出職權主義訴訟模式下司法權力運行的要求。具體而言：一方面，由人民法院主持的封閉式、專業化崗前培訓，內容極其龐雜，囊括了法官職業道德、審判紀律、司法禮儀、法律基礎知識、基本訴訟規則及事實認定、法律適用的一般規則等方面，根本無法在幾十個小時的培訓中有效地將相關知識傳授給沒有系統接受過法學教育的人民陪審員。更重要的是，專業化培訓使人民陪審員的思維模式越來越接近職業法官的職業思維模式，其“依賴樸素的社會道德情感與生活經驗”的判斷能力弱化，最終只能成為職業法官行使審判權的陪襯。另一方面，類似于法官的考核模式易將人民陪審員制度作為司法活動“外部制衡機制”的性質扭曲為“內部平衡機制”，且以其對法院的貢獻率和與法官的配合程度為內核的工作考查，使得認真行使監督職能、樂于發表獨立見解的人民陪審員在考核中受到低評或被邊緣化，這極不利于人民陪審員在審判工作中積極性與主觀能動性的充分發揮。

三、我國人民陪審員選任機制的完善：形式與實質的統一

（一）資格申請適當寬松化

基于實現司法民主的根本要求，具有完全民事能力和政治權利的公民原則上都應該享有擔任人民陪審員的權利。世界上大多數國家及地區對陪審員的任職資格條件幾乎沒有學歷、職業、民族、文化、收入、專業等方面的限制。另外。出于提高司法信任從而減少司法外部成本的現實功能考量，在可預見的將來，“平民參審（相對于專家參審和團體代表參審）都將是首要（但并非唯一）選項”。

1.放寬學歷要求。降低人民陪審員的文化學歷要求，符合人民陪審員制度的基本規律，有利于提高司法的公開透明度，全面反映人民群眾正當的法律情感，提升司法的社會公信力。對此，有學者提出，人民陪審員選任時除了要具備基本語言表達和正常思維能力外，不應設置職業、專業、知識和黨派等條件的限制。但在筆者看來，這一建議有矯枉過正之嫌。為有效參與案件審理，人民陪審員應在具備基本的語言表達和正常思維能力的前提下，具有基本的閱讀與理解的能力，能夠自行翻閱案卷材料、掌握案情與案件審理情況。實質上，人民陪審員的選任之所以要大膽放寬學歷要求，僅作“具備基本的閱讀與理解的能力”的最低要求，主要是為了擴大人民陪審員隊伍中農民、工人的比重。這樣，在審理涉農涉工類案件時，法官就能夠在人民陪審員的協助下更加深入地了解案情、切身體會當事人的情感倫理心態、把握案件可能涉及的民間慣例，從而實現裁判的公正與效率。

2.釋低年齡限制。吸收不同年齡段的公民擔任人民陪審員，有利于司法民主、公正、效率的全方位實現，《實施辦法》關于提高人民陪審員年齡限制的相關規定應予斟酌。筆者建議，由于年滿18周歲的公民已經是完全民事行為能力人，享有憲法規定的選舉權和被選舉權，可以考慮規定年滿18周歲的公民即有資格擔任人民陪審員。這樣，一方面，審判人員可以借助于青年人對時代潮流的把握，快速而有效地解決涉及高科技或新型社會問題的疑難案件；另一方面，青年人也可以借此機會在心智成長的關鍵時期通過直接參與司法審判活動接受最真切的法治教育，增強法律意識，有效規范自身的行為，進而積極致力于法治社會的建設。

（二）確保公開選聘與隨機抽取的有效性

就公開選聘而言，筆者建議，在人民陪審員遴選活動開始前的3—5個月內，應通過網絡、微博、微信等新興媒體和電視、廣播、報紙等傳統媒體加大對人民陪審員制度的宣傳，提高公民對人民陪審員制度重要價值和意義的認識，促使更多的公民積極支持和參與人民陪審員工作，鼓勵具備資格的農民、工人及青年人主動申請擔任人民陪審員。進入正式遴選程序后，相關機構應特別注意避免遴選過程中可能出現的行政化傾向，對申請擔任人民陪審員的，機構負責人、人民法院院長以及人民代表大會常務委員會在審查時對于符合擔任人民陪審員條件的，應準許申請。同時，基于司法公正與效率的考量，為避免不必要的角色沖突，應考慮減少人民代表大會代表、行政機關工作人員以及政協委員擔任人民陪審員的份額。

就隨機抽取而言，筆者認為，人民法院首先應結合案件當事人實際和案件類型，按照地域、專業、職業等不同標準對人民陪審員逐一進行劃分，然后再根據具體案件特點，從相應的類別中隨機抽取人民陪審員參加審判活動。這樣，既能堅持“隨機抽取”的原則，確保人民陪審員的中立性，又能充分發揮人民陪審員的專長，使其與法官的思維判斷形成實際有效的“互補”關系。另外，為避免出現“陪審釘子戶”的現象，應明確要求人民陪審員在案件開庭審判之前臨時隨機遴選產生，該案件審判結束后即告退出，嚴格執行“一案一選”的隨機抽取原則。

（三）實現組織管理的轉型

任何機制要想實現長期有效的運轉，都離不開科學合理的組織管理。人民陪審員作為介于職業法官與公民之間的特殊司法隊伍，更需要一整套嚴密的組織管理機制予以保障。筆者建議，各省、市、自治區高級人民法院應借鑒香港高等法院設立司法常務機構對陪審團事務進行管理的先進做法，加快設立人民陪審員事務管理機構，專門指導并管理人民陪審員選任工作的開展，如全程監督人民陪審員遴選活動、定期抽查人民陪審員的隨機抽取工作、嚴格防控人民陪審員資格申請時侵犯申請人的權利或濫用申請權利的行為發生、杜絕遴選程序中的行政化運作及隨機抽取原則實施過程中的形式主義等。各基層人民法院也應設置專職人員，對口負責人民陪審員遴選活動的宣傳、申請人資格的審查、個案隨機抽取人民陪審員的執行等工作。