信賴保護原則視域下城鎮職工基本醫療保險退休職工繳費問題探討

王一棱　郝勇

摘要：本文借鑒行政法中的信賴保護原則，對城鎮職工基本醫療保險退休職工繳費問題進行探討后認為：基于現實和理論分析，有必要改革現有政策，實行職工醫保退休人員繳費政策；城鎮職工基本醫療保險退休職工不繳費適用于信賴保護原則；信賴保護的對象包括已退休人員不繳費的既得權和已參保未退休人員未來不繳費的期得權；針對不同的人群應該分別采取存續保護和財產保護兩種方式，除此之外還可采取輿論引導、建立多渠道的職工退休醫療繳費資金來源等措施。

關鍵詞：信賴保護；城鎮職工基本醫療保險；退休繳費

中圖分類號：D922.284 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0073-06

2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，其中提出要“健全醫療保險穩定可持續籌資和報銷比例調整機制，研究實行職工退休人員醫保繳費參保政策”。

2016年第1期《求是》雜志上發表了一篇由時任財政部部長樓繼偉撰寫的題為《中國經濟最大潛力在于改革》的文章，文中提出要“研究實行職工醫保退休人員繳費政策”。可謂一石激起千層浪，各方人士對此褒貶不一。中國人民大學勞動人事學院趙忠教授認為，退休職工在職時繳納醫保，就與政府達成了一種隱性社會契約。如果政府隨意改變，就會威脅到正常的社會管理和運行。如此看來，“研究實行職工醫保退休人員繳費政策”是否合法和可行，是一個值得探討的問題。

一、退休職工醫保繳費相關概念界定

1.信賴保護原則。行政法上的信賴保護原則是指當行政相對人對授益性行政行為形成值得保護的信賴時。行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續而獲得的利益。

2.城鎮職工基本醫療保險。基本醫療保險是指由國家和社會依據一定的法律法規建立的，為保障參保人員因病接受醫療服務時由國家或社會醫療保險機構提供必要的醫療服務或費用補償的一種社會保險制度安排。1998年12月14日，國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，保障的對象為城鎮所有用人單位及其職工。保險費由用人單位和職工雙方共同負擔，其中：職工個人繳納的基本醫療保險費，全部計入個人賬戶；用人單位繳納的基本醫療保險費分為兩部分，一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員根據自愿原則，可以參加職工基本醫療保險的，由其個人繳納基本醫療保險費。

二、退休職工醫保繳費相關研究

目前，我國有關退休職工醫保繳費的研究主要從以下兩個方面展開：

1.退休職工醫保繳費的現實意義。在當前我國人口老齡化加劇、醫療費用不斷上漲的情況下，基本醫療保險基金面臨的巨大壓力。因此，退休職工醫保繳費實現制度的持續發展和基金的自我平衡具有最直接的意義。但也有學者提出，除了維持基金的平衡，實行退休職工醫保繳費還有更多的現實意義：一是增進制度公平，緩解代際矛盾。退休不繳費政策使得在職一代成為醫療保障籌資的主要對象和費用的主要承擔者，退休一代則是享有者。老年群體規模龐大且花費的醫療保險基金平均大于在職者，因此應量力而行，適度履行繳費的義務。二是推動醫保制度的并軌。目前，我國基本醫療保險三大制度間存在差異。如：城鄉居民基本醫療保險不設個人賬戶并實行終生繳費，而城鎮職工基本醫療保險設置個人賬戶且退休后不需再繳納保險費。實行退休職工繳費制度，有利于未來城鄉基本醫療保險制度的并軌。三是醫保異地轉移，促進勞動力自由流動。基本醫療保險的轉移接續除了破除戶籍限制還必須破除勞動關系的限制，要使其能夠隨著勞動關系的轉移而轉移。

2.退休職工醫保繳費對醫保基金的影響。有學者利用廣東省云浮、韶關、東莞、深圳、珠海和廣州六城市的數據分析了退休人員不繳費政策給職工醫保基金帶來的支付壓力和風險。數據顯示，各市基金收入的年齡分布基本上呈現“兩頭小，中間大”的形態，50歲以上群體的基金“負結余”呈逐年增長的態勢，醫保基金的壓力越來越重。該學者在對廣東省Y市進行退休人員繳費模擬后發現，退休人員是否實行繳費政策對Y市未來12年的統籌基金結余形勢會產生根本性的影響。也有學者借鑒世界各國或地區實行退休老人終生繳費的經驗，設定了8種退休老人繳費方式，并就這8種繳費方式對醫保基金產生的影響分別進行測算后發現，退休老人終身繳費能夠有效維持基金收支平衡，且老齡化越嚴重就越應該盡快實行退休職工終身繳費的政策。還有學者提出了基本醫療保險“系統老齡化”的概念，即如果退休年齡不變，且繼續執行退休后不繳費的政策，在基本醫療保險覆蓋的人群中，會出現繳費人群相對縮小、享受人群相對擴大的趨勢。退休職工醫保繳費是醫保基金“開源”的方式之一，除此之外通過提高醫保的繳費費率、擴大醫保的覆蓋范圍、延遲退休等方式也可以起到“開源”效果，目前在我國社會保險的繳費率已經較高，醫保覆蓋率已達到95%以上的情況下，前兩項措施的可行性降低。此外，該學者經過數據測算發現，退休人員繳費對統籌基金的影響更為敏感。總體上說，目前有關退休職工醫保繳費對醫保基金影響的定量研究相對還較少，但就現有研究來看，其得出的結論具有一致性。即退休職工醫保繳費對醫保基金有顯著影響，支持實施退休職工醫保繳費。

三、退休職工醫保繳費存在的阻力及現實選擇

盡管退休職工醫保繳費具有許多現實意義并且其對醫保基金支付壓力和風險有良好的緩解效果，然而要實施這一制度也存在著很大的阻力。反對的意見主要有：醫藥費用過度上漲、小病大治、濫開處方等現象造成的醫療資源浪費是目前醫保基金負擔沉重的更重要原因；職工在職期間已經履行了繳費的義務，醫保基金的虧空與否和政府對基金的管理能力有關，不能一味讓公眾買單。如有學者從社會公平、社會公正、社會正義三個價值理念出發對退休人員繼續繳納醫保費用展開討論，反對退休人員繳納醫保費用這一政策提議。

雖有反對聲音，但大多數學者還是認為有必要研究和實施退休職工醫保繳費。學者們提出的建議主要有：一是根據退休人員的養老金水平高低實施分類繳費，并且每年制定最低繳費養老金標準，分類繳費機制下繳費義務由退休老人和政府共同承擔。二是多渠道籌集退休人員的醫療保險資金，包括財政注資、國有資產收益、社會慈善捐款等。三是同步配合養老制度的改革，保障退休人員收入不降低。四是在退休人員終身繳費短期不能實現的情況下，權宜之計是設置—個全國統一的最低繳費年限。

四、退休職工醫保繳費問題的信賴保護原則適用分析

信賴保護原則的適用需要具備以下三個條件，即：存在信賴基礎、具備信賴表現和信賴具有可保護性（信賴值得保護）。

1.退休職工醫保繳費問題的信賴基礎。信賴基礎的存在是信賴保護原則的前提條件，即“有效的表示國家意思的‘法的外貌”，其表現形式有：行政機關的一些具體行政行為、行政機關持續的行政實踐或慣例及行政機關的不作為或者是一種現存的法律狀態等。一般說來，構成信賴基礎的行為都應該是有效成立的，而不論其是否合法，但因為重大且明顯違法從而導致無效的行為，就不能夠構成信賴的基礎。我國城鎮職工基本醫療保險正式建立的標志是1998年國務院頒布的《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，在該《決定》中規定“退休人員參加基本醫療保險，個人不繳納基本醫療保險費。對退休人員個人賬戶的計人金額和個人負擔醫療費的比例給予適當照顧。”其后，政府相關部門也多次發布規范性文件，不斷完善職工基本醫療保險制度。2011年開始實施的《社會保險法》第三章第二十七條明確規定：“參加職工基本醫療保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費，按照國家規定享受基本醫療保險待遇；未達到國家規定年限的，可以繳費至國家規定年限。”可見，退休職工只要累計繳費達到國家規定的年限在退休后就不再繳費，這一政策從國家正式建立城鎮職工基本醫療保險制度起就已明確，并且通過立法的形式予以確立，因此對于參加城鎮職工基本醫療保險的參加職工來說。退休后不繳費有法律為支撐的信賴基礎。

2.退休職工醫保繳費問題的信賴表現。信賴表現指相對人基于對行政主體原來行為的信賴而對自己的生活作出一定的安排，且這種安排具有不可逆轉性，主要表現為行政相對人已有具體的信賴行為，且已實施準備了部分或全部條件。人力資源和社會保障部發布的《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2016年全國參加職工基本醫療保險人數29，532萬人，其中參保職121，720萬人，參保退休人員7，812萬人，分別比上年末增加358萬人和280萬人。城鎮職工基本醫療保險制度參保人數逐年上升，在一定程度上反映了職工和企業對這項制度的信賴。

3.退休職工醫保繳費問題的信賴可保護性。信賴要具有可保護性，首先應給予保護的信賴應該是正當的。所謂正當，是指行政相對人對行政機關所實施的行為或對其創造的法律狀態是深信不疑的，而且對于信賴基礎的成立是善意的并且沒有過失。除此之外，這一信賴還應具有公益性，信賴保護原則運用的基本前提或者核心所在即“公益”。現代政府執掌行政權力的來源被認為是公民權利的讓與和公民的信任，而非當然享有。因此，行政機關存在和維持的目的是保障公民權利，為公益而行使行政職權，進行行政活動。如有學者認為，值得保護的信賴更需要考慮的是公共利益，如公共利益的要求強于信賴利益，則信賴不值得保護。只有在行政處理受益人已經使用行政處理提供的給付，或者已經作不能恢復原狀、或者只能在不可期待的損失下才能回復之財產上處理者，通常可認為信賴值得保護。從正當性的角度來看，參保職工獲得退休不繳費的利益具有正當性。從公益性的角度來看，退休職工不繳費這一信賴是否值得保護首先要明確之前政策規定退休職工不繳費的原因、如果改變這一政策對參保人的影響。要維護制度的持續發展和基金的自我平衡，退休職工不繳費這一信賴同樣是值得保護的。從歷史的角度來看，退休職工醫保不繳費具有合理性。退休人員不繳費政策是我國轉軌時期處理歷史遺留問題的產物，城鎮職工基本醫療保險制度建立之初正值國企改革，需要通過退休人員不繳費的方式減輕當時建立現代社保體系的改革壓力，同時也減輕那一批退休人員在面臨企業破產、重組之外的生活壓力。從現實的角度來看，雖然面臨著人口老齡化嚴重的壓力，但也應該認識到許多退休人員養老金待遇不高，如果實行醫保繳費會對這一群體造成損失。

綜上所述可以看出，如果要推行退休職工醫保繳費的政策，需要對相應的主體進行信賴保護。

五、退休職工醫保繳費問題的信賴保護對象和信賴保護方式分析

1.退休職工醫保繳費的信賴保護對象。關于信賴保護的對象即信賴利益，學界有兩種觀點：一是既得權，是指相對人已經獲得的權利。二是期待權，其來源于相對人的合法預期。所謂合法預期，是指相對人因行政機關的先前行為（如曾制定過政策、發過通知、做出過指導或承諾等），盡管沒有獲得某種權利或者可保護利益，但卻合理地產生了對行政機關將來活動的某種預期（如行政機關將會履行某種程序或者給予某種實質性利益），并且可以要求行政機關將來滿足其上述預期，行政機關除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。既得權與期待權在本質上具有統一性，都可以表現為對某種利益的主張權，只不過所主張的利益在時間狀態上存在差別。而且，為了處理行政相對人主張的正當期待和行政行為所追求的公共利益之間的沖突，實踐中不可避免地需要對兩者加以權衡，這也要求將兩者同質化，因為在邏輯上，不同質的事物不可比較，更無法權衡，所以正當期待所主張的期待權必須是“可利益化”的。在城鎮職工基本醫療保險退休職工繳費問題上，對于已經退休的職工來說，醫保不再繳費是現在已經獲得的權利，因此是其既得權。而對于目前在職的參保人來說，由于相關法律法規中明確規定了“退休職工繳滿規定年限后不再繳納基本醫療保險費”，因此未來退休后醫保不繳費是其基于合理期待所得的期得權。從信賴保護原則的保護對象來說，這兩者都應該采取一定的措施給予保護。

2.退休職工醫保繳費的信賴保護方式。從理論上來講，對相對人的信賴利益的保護方式主要有兩種：一是存續保護。即因行政行為而產生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法，一律要穩定行政相對人所信賴的法律狀態，如不去變動事實結論，并履行行政承諾，不適用溯及既往的行政法律規范去調整已終結及尚在進行中的行政法律關系和法律事實；不撤銷、廢止或不利變更已有效成立的行政行為等。二是財產保護。即在必要時打破原有法律狀態，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產上的保護。對于社會成員的行政信賴損害，行政主體應予合理補償。對于“合理補償”的確定，可以從補償數額應根據社會成員的信賴程度來確定、補償數額不應包括社會成員所支出的先決成本、信賴補償數額應具有上下限等方面進行考察。存續保護和財產保護各有其優缺點，針對不同的對象應該采取不同的信賴保護方式。在城鎮職工基本醫療保險退休職工繳費這一問題上，筆者認為，應按照“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的原則，針對不同參保人實施不同的信賴保護方法：已退休的參保人適宜采取存續保護的方式，維持原有的不繳費政策；已參加城鎮職工基本醫療保險尚還未退休的參保人，可以采取財產保護的方式，通過制度設計以提高其未來退休后的收入或對其未來醫保繳費進行補償；還未參加城鎮職工基本醫療保險的人員，實行新的醫保繳費制度，合理設定退休職工醫保繳費的費率。

六、對退休職工醫保繳費問題的相關建議

1.修改有關法律法規，并在新法規中明確補償機制。行政主體實施抽象行政行為，欲具備能為社會所接受的基礎，則必須體現出對行政相對人和利害關系人信賴利益的保護。基于信賴保護原則，行政機關作出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經終結的事實，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對人已經依法取得的利益。只有這樣，才能保障人民的合法權益，維護法律規范的尊嚴，維護國家的公信力。由于目前退休職工醫保不繳費在法律上有明確的規定，因此在城鎮職工基本醫療保險退休職工繳費問題的改革上，首先要對相應的法律進行修改，同時還要在新法規中明確補償機制。

2.對城鎮職工基本醫療保險的制度設計進行改革。目前，城鎮職工基本醫療保險采用統賬結合的方式，其目的是約束醫療服務需求方的道德風險，控制醫療費用的上漲，增加個人賬戶資金的積累，為可能出現的醫療風險和老年階段的醫療開支做準備。但實踐中醫保個人賬戶的作用十分有限，其原因在于：一是來自醫療服務的供給方即醫療機構的誘導需求是醫療費用上漲的主要原因。二是由于醫療需求的不確定性使得醫療保險的個人賬戶不同于養老保險個人賬戶。對于不同健康狀況的個人來說，醫保個人賬戶的積累額是不同的，很難發揮儲蓄賬戶的作用。三是醫保個人賬戶的設置限制了醫療保險在門診階段的互濟性，且可能引發參保人新的道德風險。對此，筆者建議對醫療保險的個人賬戶進行改革。

3.進行正確的輿論引導。研究實行職工醫保退休人員繳費政策之所以會出現反對聲音，很大一部分原因在于大多數人對研究退休職工醫保繳費的原因、目的等認識存在偏差。目前，職工醫保退休人員繳費還沒有提出改革的原則或具體辦法，相關部門應對其進行正確的輿論引導，讓公民對其有一個正確的認識。

4.建立多渠道的職工退休醫療繳費資金來源。筆者認為，應依據退休職工的不同狀況分類實施繳費政策。如：對于一般退休人員，可從養老金中提取一定比例作為退休人員的醫療保險費用；對于部分經濟困難的退休人員，隊由政府財政給予適當的補貼外，還可通過財政注資、國有資產收益、社會慈善捐款等方式進行籌資。

（責任編輯：劉亞峰）