福州新區馬尾區土地集約利用研究

陳 薔

(1.福建江夏學院工商管理學院，福建福州350108；2.福建師范大學地理科學學院，福建福州350007)

土地集約利用是指以和諧的人地關系和可持續發展思想為指導，通過合理布局、優化用地結構，增加存量土地投入、改善經營管理等途徑，提高土地利用率，實現經濟、社會和生態環境效益的統一。我國經濟發展進入新常態，黨中央、國務院，對土地集約利用也提出了新的要求。2015年，國家發展改革委發布我國首個《國家級新區發展報告(2015)》，肯定了新區在引領產業轉型升級、優化區域開發格局、推動新型城鎮化發展等方面的發展成效，也指出了發展短板，其中包括新區開發面臨較大的資源環境約束，部分新區存在國土開發無序，產業園區和產業功能區布局相對分散，要素集約節約程度不高等問題。為引領新區更健康、理性的發展，2017年1月國家發布了《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》，提出了新區建設“綠色、智慧、創新、宜居”的理念，要求新區建設要轉變以往以土地換工業的模式，從單一功能主導轉向區域融合下的復合功能成長，與自然環境相融合，與所在中心城市和區域相協調，增加土地開發的功能混合度，打造以人為本的綜合性新區。由此可見，土地集約利用是國家新區發展的必然選擇。

1 研究區概況

福州新區位于福州市濱海地區，控制總面積189200hm2，初期規劃面積80000hm2，其中城鎮建設用地規模23400hm2，農村居民點5400hm2。涉及馬尾區、倉山區、連江縣、羅源縣、長樂市、福清市部分區域，涵蓋7個國家級和3個省級經濟開發區。新區按照“一核兩翼兩軸多組團”模式布局(圖1、表1)，九個組團呈“串珠式”沿海布設。新區核心區80000hm2，規劃“一心五組團”，一心即福州新區中心(也是整個福州的副中心)，五組團為三江口、閩江口、濱海新城、福清灣、江陰灣五個重要的城市功能組團。

馬尾區位于閩江口金三角中心位置，下轄三鎮一街：馬尾鎮、亭江鎮、瑯岐鎮和羅星街道。除瑯岐鎮為北翼發展區外，馬尾鎮、羅星街道、亭江鎮都納入福州新區核心區。目前，馬尾區內已形成以華映系列為龍頭的電子信息產業集群，以上潤精密儀器為龍頭的機械制造產業集群，以統一、頂津、東盛等為引領的食品加工集群以及以中鋁瑞閩、中日達等企業為龍頭的金屬加工產業集群，產業集聚日益凸顯。但產業整體層次偏低，結構不優，傳統產業比重偏大，先進制造業、現代服務業等新興產業還不發達。根據福州新區的功能定位，中部地區要重點發展商務金融、經貿交流、科技研發、文化會展、總部經濟等高端服務業，北部地區重點發展濱海休閑度假、臨港產業、航運物流、特色都市農業等產業。馬尾區在做強電子信息、機械裝備制造這兩大主導產業，提升食品加工、船舶及海工裝備制造、金屬壓延這些傳統產業的基礎上，規劃優先發展金融服務、電子商務、現代物流、服務外包、融資租賃、總部經濟、文化創意等產業，培育發展大數據、云計算等“互聯網+”產業，智能裝備制造業和環保產業等戰略性新興產業。在推動主導產業智能化、傳統產業高端化的同時，著力發展低能耗、高效益、高產出的新興產業，培育新的增長點。

2 福州新區馬尾區土地利用現狀

在《福州市城市總體規劃(2011-2020年)》中，馬尾區是福州市向東延伸的主要陣地，是福建自貿區福州片區的核心區、21世紀海上絲綢之路建設核心區、福州新區核心區、生態文明先行示范區，“四區疊加”為馬尾區發展帶來眾多機會窗口。城市建設、經濟結構轉型升級步伐不斷加快，土地利用的性質、結構等也發生相應的變化。從表1可以看出，馬尾區總面積為27558.13hm2，其中農用地17911.92hm2，占總面積的65.00%；建設用地3920.17hm2，占總面積的14.23%；未利用地5726.04hm2，占總面積的20.78%。從圖2可以看出，農用地中主要是林地和耕地，林地面積13578.06hm2，超過農用地面積的75%，占馬尾區總面積的49.27%，耕地面積2271.97hm2，占總面積的8.24%，兩種地類比例合計超過總面積的50%，為馬尾區的主要地類。建設用地中超過一半是城鎮用地，面積為2247.54hm2，其次是農村居民點用地和交通水利用地，分別為771.75hm2和601.58hm2，占建設用地總面積的19.68%和15.35%。未利用地中灘涂沼澤3319.63hm2，占未利用地面積的57.97%，占馬尾區總面積的12.05%。

表1 馬尾區土地利用面積及比例

數據來源：福州經濟技術開發區產業發展規劃。

從空間分布來看，馬尾區的土地利用主要是沿著閩江呈狹長狀延伸。全區土地利用程度大部分處于中等水平，河流沿岸的土地利用程度較高[1]。隨著經濟的增長，城鎮化水平的提高和政策導向，耕地、水域、林地等自然地表逐漸向建設用地轉變，工業倉儲、住宅、交通用地不斷增加，靠近河流沿岸的未利用地陸續被開發利用。由于近幾年馬尾新城建設，大力發展亭江、瑯岐區域，亭江鎮和瑯岐鎮內的土地利用變化最為明顯。亭江鎮內大片的農田轉為建設用地，坑塘湖泊被高樓大廈取代，建設用地的面積增加最多。瑯岐鎮的變化主要表現為交通用地的增加和居民點的向外擴張，這與馬尾區啟動自貿區瑯岐片區基礎設施建設，加快推進馬尾大橋、東繞城高速公路、東部快速通道等重點項目建設有關。

3 福州新區馬尾區土地利用存在的主要問題

新城新區建設需要大量的土地來承載。馬尾區作為未來發展的核心地區，土地開發利用程度已相對較高。土地資源稀缺，后備資源有限。在嚴格的土地管理政策下，建設發展需求與土地資源稀缺的矛盾尤為突出，土地存量和增量調整處于“兩難”境地。

3.1 地形狹長，土地分塊難成片

馬尾區位于閩江下游盆地區域，地貌類型多樣，生態敏感性高。區內土地沿閩江兩岸延伸，形成狹長狀用地布局，河流沿岸、低丘緩坡地帶綜合開發度較高。受狹長地形，多山、少平原等自然條件的限制，地塊形狀規則性差，建設用地緊張，發展余地較小。以亭江鎮為例，全鎮面積10600hm2，104國道橫貫東西，臨江靠山，向江難以拓展，向山開發面積有限[2]。鎮內土地90%是林地，僅有少量土地可用于建設，加之亭江鎮是著名僑鄉，早期建設多依靠華僑捐資，雖解決了資金問題，但缺乏統一的規劃，發展散亂，現在幾乎沒有一個大而完整的地塊可以用于產業集中規劃。地理環境因素和歷史因素決定了亭江鎮必須向細節之處要發展。

3.2 增量土地資源少,可開發利用的土地資源分布不均

區內土地利用率接近80%，土地利用程度高。全區70%以上是開發成本高、環境影響大的山地、林地，從建設用地適宜性角度分析(一般坡度8度，高度200米)基本不可行[3]。由于地塊規則性差，布局分散，必須利用區域交通網絡提高聯系緊密度，在馬尾區規劃中交通用地占總規劃建設用地的12%，而實際作為工業、生活用途的建設用地僅占72%。現有耕地中有1886hm2是耕地保護區，可轉用的農地指標只有約380hm2。增量土地資源少，馬尾鎮、羅星街道尤為突出，可開發建設用地60%集中在瑯岐鎮。瑯岐鎮三面環江，東面臨海，是閩江口沖積島嶼，也是馬尾開發時間最遲、開發強度最小的區域。島內用地平坦、開闊，未開發土地面積較大，淺海灘涂面積大，且分布較為集中，是福州近郊唯一可供連片開發的區域，也是福州新區中最大的建設可利用土地。近幾年圍繞自貿區“國際生態旅游島”的定位，基礎配套、民生保障、交通體系有了很大發展，成為新區最具發展潛力的區域。

3.3 存量調整的任務艱巨

馬尾區是我國首批設立的14個國家級經濟技術開發區之一。早年為了鼓勵企業增資擴產，在用地指標緊張的情況下，仍然為重點企業提前預留后幾期發展建設用地。可有的企業占地卻不用地，或占地多產出少。福州經濟技術開發區內小企業288家，僅占工業總產值的0.55%[3]。從省國土廳發布的2016年度福建省國家級開發區土地集約利用程度綜合得分排名來看(表2)，馬尾區僅有福州臺商投資區位列第一，其余均在十名外，產業園區土地利用集約程度有待提高。土地利用布局不盡合理，部分區域還出現工業區與居民區混雜建設的現象，工業區和居民區之間的防護距離未能達到要求，工業廢氣、廢水、噪聲排放對周邊居民造成一定的影響。舊屋區改造拆遷量大，拆遷成本高，工作協調難度大，拆遷任務重。

表2 2016年度福建省國家級開發區土地集約利用程度綜合得分排名

數據來源：福建省國土資源廳網站。

4 福州新區馬尾區土地集約利用對策

為支持福州新區發展，福建省政府出臺《福建省人民政府關于支持福州新區加快發展的若干意見》，提出了科學規劃布局、強化用地用海用林保障的13項舉措，從以下三個方面提供用地保障：對新區用地年度計劃指標實行省級單列，只要是符合新區定位、真實可靠的建設項目，由省里統籌，應保盡保；暫時無法實現占補平衡的大型基礎設施建設項目，可通過將建設用地、未利用地和廢棄園地等整治成耕地來實施占補平衡，或申請從省級補充耕地指標儲備庫中先周轉指標，2年內返還；對符合條件的經營性建設項目用地，支持新區增減掛鉤指標的先用后補。馬尾區在利用政策利好的同時，也應從自身實際出發，轉變土地利用方式，促進節約集約用地，推動產業轉型升級，經濟持續發展。

4.1 依照定位，因地布局

針對地形狹長，土地分塊難成片的實際，馬尾區將探索采取以鎮或片區為單元，以基礎設施和公共服務設施輻射鎮或片區，構建區域性路網，推動全區連體建設的方式[4]。以亭江鎮為例，根據《福州市馬尾新城閩江口組團亭江片區控制性詳細規劃》，亭江可充分利用臨江靠山的自然環境，構建組團隔離式布局，打造山水城交融的景觀帶。沿江一側布設娛樂、行政辦公、商務辦公等公建設施，強化亭江片濱江段的公共性、開放性，同時注重濱江城市景觀和城市天際線的塑造，與福州東江濱等串聯成閩江生態廊道，形成集產業、生活和生態為一體的景觀帶。依據集居住、先進制造業和高新產業、物流和公共服務配套為一體的城市綜合區定位，對區內現有工業、倉儲用地與居住區等進行整合。首先，將工業區和港口與居住區相對隔離，互不干擾。其次要求不符合區域定位的粗放型、污染性企業搬遷，對低效利用的產業用地要求予以整改，對企業閑置地塊進行收儲。完善區域性路網(由東部快速路、現104國道及瑯亭大橋連接線構成)和組團路網(亭江內部集疏道路，承擔區內主要交通)，規劃時亦考慮與自然山體、水脈、視線通廊等景觀系統結合，形成方格網加自由式的路網格局。

4.2 總量鎖定，差別化用地

根據福州市土地利用總體規劃(2006-2020年)，到2020年馬尾區耕地保有量指標為1886hm2，基本農田保護面積276hm2，建設用地規模4978hm2，其中城鄉建設用地規模3852hm2，城鎮工礦用地規模3375hm2，用地指標有限。馬尾區為兼顧生存與發展，必須將“底線約束”放在首位，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。針對增量土地資源少且分布不均的情況，馬尾區可進行分區規劃布局。瑯岐島未開發土地面積較大且分布較為集中，未來將在島嶼的東部劃出100～200hm2工業用地，設立專業園區，專門發展先進制造業。對于馬尾鎮、羅星街道、亭江鎮用地比較緊張的區域，可在新區范圍內建設“集控區”，與閩侯、閩清、莆田、寧德、三明、南平等地區進行“飛地合作”，構建“兩小時經濟圈”。“集控區”內保留符合新區產業發展導向的企業或企業總部，引導低效落后企業或企業的工業制造環節“飛出去”“騰籠換鳥”，引進金融服務業、文化創意產業、“互聯網+”產業等新興產業。不同產業園區應根據《福建省工業項目建設用地控制指標(2013年本)》《關于加快工業園區發展的意見》(榕委辦[2014]2號)等文件結合自身定位和特點，從投資強度、稅收貢獻、容積率、建筑系數、綠地率、行政辦公及生活服務設施用地比例等方面制定控制性指標，作為企業引進標準和用地依據，實行彈性差別地價政策。鼓勵“租讓結合、先租后讓、長期租賃”的供應方式，制訂差別化的土地租賃價格[5]。

4.3 動靜結合，全要素全生命周期管理

土地利用集約程度不高，布局不合理與早期政府招商心切，對項目預審把關不嚴，注重企業取得土地時的靜態管理，對項目建成后的土地利用情況缺乏動態監管有關。為發揮土地利用的經濟、社會、環境等綜合功效，必須實行土地全要素、全生命周期管理。全要素管理是指土地利用不僅看土地經濟指標，還要看社會、環境、建設、運營等全要素指標，與城市發展大目標適應[6]。全生命周期管理是指從出讓環節、項目開竣工、投產到土地使用權轉讓或退出的全過程管理。首先，在出讓環節，將用途管制、物業持有、環境影響、土地使用權轉讓或退出等機制納入出讓合同。其次，在使用階段，鼓勵開發者長期持有物業，使開發者參與城市運營管理。對于工業用地，鼓勵產業園區新建多層標準廠房并長期持有，出租用于支持小微企業、中小企業低成本發展，推廣“大眾創業、萬眾創新”，打造新型眾創空間。對于經營性用地，讓開發商持有部分或全部物業，促進開發商用好、經營好土地資源，從以土地開發、出售物業為主的投資建造商轉變為城市運營服務商。最后，注重土地使用過程中的定期績效評價以及土地使用權轉讓或退出時的環境影響評價，健全誠信管理體系和問責機制。將土地全要素、全生命周期管理從工業用地推廣覆蓋至所有經營性用地，實現土地管理的系統化、精細化、動態化。

4.4 存量優化，利益引導和政策保障結合

存量優化是馬尾區土地利用的主要方式。存量優化不僅僅是就地盤活或重建，還包括對存量建設用地布局、結構、功能的優化，是資源空間的重構、產業結構的調整、城市功能的優化[6]。對于馬尾區來說，存量優化包括了土地利用的合理布局，存量工業用地調整升級，舊屋區改造等內容。在《福州新區總體規劃(2015-2030年)》中，馬尾鎮、羅星街道、亭江鎮屬于福州新區中部核心區，重點培育經貿交流、創新研發、文化會展等高端服務功能，強化和對臺綜合服務。瑯岐鎮屬于北翼發展區，環羅源灣產業發展區，重點培育臨港產業、能源、冶金、機械制造業，功能分區及定位已十分明確。針對區內現有的閑置土地或低效利用土地，馬尾區近幾年已加快整改和收儲的步伐。在高新園區內，初期投資近億元的星云電子項目正是借助原元斗電子項目收儲用地落戶園區。針對舊屋區拆遷難度大，拆遷任務重的實際情況，馬尾區采取拆違建堵違建和依法拆遷相結合的舉措，擬制定出臺“先安置后拆遷”“就地安置”“就地按規劃改造不拆遷”“補丁式拆遷”等拆遷補償政策，探索拆遷安置新模式[4]。2016年羅星街道提前45天完成百日攻堅期間全市拆遷面積最大、戶數最多的青洲棚戶區改造項目征遷簽約工作，馬尾鎮有效破解21個拆遷遺留問題，亭江鎮率先完成東部快速通道14.75hm2征地工作，瑯岐鎮提前74天完成東南繞城高速公路征地任務[7]。在存量優化的過程中，馬尾區政府注重利益引導，同時發揮市場決定性作用和政策保障作用，規范引導。

5 結語

馬尾區是福州市東擴南進、沿江向海發展的主要陣地，閩江金三角經濟圈的中心，福建自貿區、福州新區的發展重地。隨著多重國家級政策利好，馬尾區的交通、醫療、教育、基礎設施建設正在日益成熟，發展潛力不言而喻。基于馬尾區的地理條件和土地利用現狀，在新區建設中應注意因地布局，引導新區開發與自然環境相融合，與中心城市和區域相融合，提高新區的支路網密度，增加土地開發的功能混合度，在土地、人口和經濟管理制度方面進一步試水，在宜居環境和公共服務設施建設方面做好表率，在產業集群發展方面發揮帶動示范作用。