他山之石?國外生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)談

上世紀(jì)六七十年代是國際生態(tài)治理的起步階段，隨著《寂靜的春天》、《增長的極限》的出版發(fā)表，國際社會普遍認(rèn)識到以工業(yè)發(fā)展、財(cái)富積累為目的的人類活動已經(jīng)給自身的生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)峻的危機(jī)。此后，各發(fā)達(dá)國家紛紛把生態(tài)治理提上了重要日程。

1972年6月5日，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，會議通過了《人類環(huán)境宣言》，并提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。次年1月，正式成立了聯(lián)合國在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。至此，國際環(huán)境治理體系開始建立。

德國：以整體性生態(tài)理念推進(jìn)

德國曾經(jīng)是上世紀(jì)環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國家之一，存在著萊茵河污染嚴(yán)重、魯爾區(qū)衰落而帶來的大氣污染等一系列生態(tài)問題。經(jīng)過幾十年的努力，德國的生態(tài)環(huán)境已大大改善，其生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)如今已成為多國學(xué)習(xí)借鑒的對象。

首先，為了恢復(fù)魯爾區(qū)的活力，德國政府把土地修復(fù)作為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，全面解決老礦區(qū)遺留下來的土地破壞和環(huán)境污染問題。在礦山治理方面建立起比較完備的法律體系，如《德國經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》《德國礦產(chǎn)資源法》等，保證煤炭開采補(bǔ)償有法可依。州政府設(shè)立土地基金，購地后對污染嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行修復(fù)處理后再出讓給新企業(yè)。其次，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，關(guān)、停那些生產(chǎn)成本高、機(jī)械化水平低、生產(chǎn)效率低的煤礦，將采煤業(yè)集中到盈利多和機(jī)械化水平高的大型企業(yè)中。

對于萊茵河的生態(tài)治理，德國主要是以整體性生態(tài)理念推進(jìn)。首先是展開國際間的合作，成立了由德國、法國、瑞士、荷蘭、盧森堡等國家共同組成的“保護(hù)萊茵河國際委員會”，進(jìn)行跨國治理。其中，其秘書長永久性由生活在萊茵河下游的荷蘭人擔(dān)任，以便于其全力監(jiān)督上游各國的污染問題；其次是實(shí)施整體性生態(tài)規(guī)劃，注重萊茵河大生態(tài)系統(tǒng)治理的理念，對城市、農(nóng)村和社區(qū)以及森林、湖泊的協(xié)同治理，大力投入資金進(jìn)行動植物保護(hù)棲息地建設(shè)，針對河流中的城市生活藥品殘留物進(jìn)行監(jiān)測、過濾，改變工業(yè)化時期對河道截彎取直等反生態(tài)改造，恢復(fù)其自然彎曲原貌等。

瑞典：建立高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)

瑞典森林工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中起著至關(guān)重要的作用，在世界上也處于領(lǐng)先地位。瑞典林業(yè)屬于出口導(dǎo)向型，每年外貿(mào)出口收入中森林工業(yè)占了很高的比例。瑞典2015年森林覆蓋率為68.7%。由于嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》，控制采伐量，重視林業(yè)教育和科研工作，進(jìn)行科學(xué)育林的經(jīng)營，瑞典森林總蓄積量和總生長量總體在不斷提高。瑞典制定了非常嚴(yán)苛的砍伐標(biāo)準(zhǔn)，近十年中保持著大約每年1億立方米的林木種植總量，而同時每年的采伐量維持在0.8億立方米。

瑞典在1993年的新森林法中明確了環(huán)境目標(biāo)和生產(chǎn)目標(biāo)必須放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商業(yè)用林面積，但是卻為全世界提供了10%的鋸材、生活用紙等產(chǎn)品。由于木材可以吸收二氧化碳釋放氧氣，有效緩解溫室效應(yīng)，2004年瑞典開始推行一項(xiàng)政策，即鼓勵大型建筑物、公共場所建筑采用木質(zhì)結(jié)構(gòu)，近幾年木質(zhì)結(jié)構(gòu)的建筑物數(shù)量也在逐年遞增。

另外，相較于許多發(fā)達(dá)國家，瑞典還有著很高的紙張回收量，未經(jīng)加工的廢木材和殘?jiān)材苡糜诳稍偕茉吹纳a(chǎn)。瑞典高度發(fā)達(dá)的技術(shù)體系，森林工業(yè)也能為生物質(zhì)能的研發(fā)起到了非常關(guān)鍵的作用。瑞典對于森工企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)指標(biāo)都有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，同時企業(yè)也都非常積極地履行著社會責(zé)任。例如瑞典著名的利樂包裝，其所有包裝產(chǎn)品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它們在完成包裝的功能后，能夠“廢而不棄”。

瑞典非常重視森林生態(tài)的科研投資，這其中國家撥款占38%，私人投入占60%。瑞典在高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，還能使森林發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價值。在各項(xiàng)保護(hù)實(shí)踐中，發(fā)揮突出作用的是保護(hù)森林生物多樣性以及處理各方利益關(guān)系的各類機(jī)構(gòu)，比如政府機(jī)構(gòu)、民間組織等。

英國：大范圍地劃定煙塵控制區(qū)

1952年12月的“倫敦?zé)熿F事件”震驚世界，而今日的倫敦，空氣已經(jīng)有了極大的改善。20世紀(jì)50年代的英國和本世紀(jì)初的中國有很多相似之處：經(jīng)濟(jì)增長主要靠大量能源與資源的消耗，過度依賴煤炭等化石燃料。倫敦?zé)熿F事件的成因與我國霧霾成因類似，倫敦主要污染物為二氧化硫，我國城市霧霾主要污染物為PM2.5。而其共同點(diǎn)是煤炭燃燒為主要污染源。因此，倫敦?zé)熿F事件對于大氣污染物控制的經(jīng)驗(yàn)可供我國參考借鑒。

從1958年到1978年的20年間，倫敦的顆粒物年均濃度降幅超過90%，二氧化硫年均濃度降幅超過80%。在改善空氣質(zhì)量的20年間，倫敦政府采取的一項(xiàng)核心措施就是大范圍地劃定煙塵控制區(qū)，并在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行壁爐的煤改氣、燃煤鍋爐的環(huán)保改造，同時禁止高污染燃料在控制區(qū)內(nèi)銷售。

煙塵控制區(qū)措施在1956年的《清潔空氣法》中被提出。法案規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)煙塵控制區(qū)的劃分和相應(yīng)污染控制措施的實(shí)施，以控制由非工業(yè)煤炭燃燒所產(chǎn)生的黑煙和二氧化硫的污染。由于“倫敦?zé)熿F事件”的主犯是來自城區(qū)的家庭燃煤，因而在城區(qū)通過設(shè)立和擴(kuò)大煙塵控制區(qū)，就可以有效控制城區(qū)煙塵的產(chǎn)生和排放。該規(guī)定要求在控制區(qū)內(nèi)所有的燃煤壁爐須改造成燃油或燃?xì)獗跔t，如果實(shí)在不能改造，則須使用無煙燃料。為了能夠快速推行壁爐改造，政府會提供至少70%的改造成本，而對于未按要求執(zhí)行的個人將會被處以10英鎊、100英鎊的罰款乃至最高3個月的監(jiān)禁。

美國：環(huán)境執(zhí)法與立法并重

生態(tài)環(huán)境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世紀(jì)五六十年代的美國。美國目前已經(jīng)形成涵蓋幾乎所有生態(tài)領(lǐng)域的、較完善的環(huán)境法律體系格局。美國環(huán)境法律體系是一個由多立法主體、多層級的復(fù)雜體系。美國生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)主要有六個來源：憲法、立法機(jī)（國會）、行政命令（總統(tǒng)或內(nèi)閣）、司法（法院解釋或判例）、行政部門法規(guī)（國會或法律授權(quán)）和國際法。不同立法主體制定的立法成果會以不同的形式編輯成典，分類明細(xì)。

環(huán)境立法與執(zhí)法息息相關(guān)，環(huán)境執(zhí)法一直是美國環(huán)保局的中心工作，也是2014至2018年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。美國環(huán)境執(zhí)法主要分大氣執(zhí)法，水執(zhí)法，廢物、化學(xué)品的清理活動執(zhí)法和刑事執(zhí)法。當(dāng)有證據(jù)證明這些社區(qū)、企業(yè)或個人未能嚴(yán)格遵守環(huán)境法，當(dāng)局就將啟動環(huán)境執(zhí)法，通過民事、刑事與行政手段相結(jié)合來確保公眾健康與環(huán)境得到保護(hù)。

美國環(huán)保局于1982年設(shè)立了刑事執(zhí)法項(xiàng)目，其對象是有意或故意的嚴(yán)重違法行為，手段主要有刑事罰款和監(jiān)禁。另外，美國還會通過信息披露來管控生態(tài)環(huán)境問題，這是從20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展就開始逐步實(shí)施的，通過公開企業(yè)或產(chǎn)品的信息，利用各方市場來對制造污染、超標(biāo)的企業(yè)不斷施加壓力，以達(dá)到管控目標(biāo)。