謹防基層“文牘形式主義”

桂華

最近幾年來基層治理中出現“文牘化”趨勢，做資料、填報表、整文檔等形式化工作，耗費基層干部許多精力，容易陷入“形式主義”應對。

基層治理“文牘化”的表現之一是“辦事留痕”制度，要求基層干部不僅做好本職工作，還要以文字、圖片或是視頻的形式將全部工作環節保留下來。以前不久我們調查的東部某郊區農村為例，當地行政村的干部一般為7名，日常需要2名以上的村干部專門負責文字檔案材料工作，有村干部反映，每年填寫的各類資料達數百斤重。一位負責調解的村干部說，有的時候處理村民糾紛只需要到場講幾句話，說和說和就完成了。事后卻需要在辦公室花半天時間整理材料，還要像寫小說一樣絞盡腦汁地編造時間、地點、人物、故事。農村干部做工作是越簡單越好，而上級檢查則是要求檔案材料反映得越“精彩”越好。

從考核上看，由于過去農村工作的目標清晰，上級政府對鄉鎮以及鄉鎮對村直接下達硬性任務指標，基層干部針對這些任務指標開展工作，完成任務就算達標。過去鄉村基層工作是“硬指標下的硬考核”。當前農村工作內容發生變化，政府不找農民收費，計劃生育工作也容易做，一些宣傳類、服務類工作增加。這類工作不容易從結果上考核，上級政府選擇從過程上考核，“辦事留痕”、影像資料、定期在公眾號推送等作為考核手法被廣泛運用。“軟指標硬考核”推動基層工作走向“文牘化”。

鄉村治理還存在一個變化是部門工作越來越多。“上面千條線，下面一根針”，國家依靠鄉村組織聯系農民。國家每年投入以萬億計的惠農資金，很多是通過部門層層下撥，資源下鄉強化條線部門在基層治理中的地位。過去國家從農村提取資源，所有部門都配合著政府的“中心工作”，現在每個部門的工作都重要，各個條線的工作都要落實。在條塊關系中，政府各職能部門的權力被強化，鄉村兩級“塊”的權力弱化。條線部門越強，鄉村基層組織需要應對的條線工作就越多，基層越忙。條線部門是科層組織，條線下來很多不必要的事務性工作，基層干部只好用“文牘”去應付。

目前農村基層工作整體上還受發展主義思維支配，要求改變農村面貌、提高農民收入、發展集體經濟等。地方政府的發展主義政績觀傳導到基層，就變成各部門競相下指標，提出各種“創建”。筆者認為，現有階段我國經濟社會的發展源泉在城市，鄉村治理應當定位于“底線”目標，鄉村工作不宜“亢進”。

回到上面的議題，基層工作“文牘化”趨勢，需要在制度層面改進考核機制。首先，對于“社會治理”這類軟性工作，要減少形式化的量化考核做法，軟指標不能硬考核。其次，要扭轉地方政府的發展主義政績觀，農村要保持穩定一點、靜態一點，切實從農民需求出發來確定農村工作任務，尤其要減少各個職能部門提出的不切實際的“創建”口號。▲

（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）