有序推進農業轉移人口市民化的制度安排

趙繼穎 曹玉昆 王永欣

我國農業人口實現了轉移，但出現農民工就業在城市，戶籍在農村；工作在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村的“半城鎮化”現象，意味著相當數量的農民進入城市并未真正融入城市，沒有實現實質意義上的市民化。說明我國農業人口雖然轉移了，但農業轉移人口市民化滯后，與城鎮化發展不協調，沒有達到預期效果，距離農業轉移人口市民化的總體目標還有一定差距。因此，我們要抓住城鎮化發展的歷史機遇，堅定不移地走有中國特色的新型城鎮化道路，從單純城市化轉向新型城鎮化，從土地城鎮化轉向人口城鎮化，創新農業轉移人口市民化機制，努力提高城鎮化質量，從而使城鄉居民公平共享城鎮化發展的成果。

—、農業轉移人口市民化滯后的原因分析

城鄉二元制度幾乎涉及政治、經濟、文化和社會等所有領域，長期以來，戶籍制度、社會保障、就業、住房等一系列制度的供給都存在著不均衡。

（一）戶籍制度不合理，公共服務不均等

我國在推進城鎮化過程中，遇到的最大問題就是農業轉移人口市民化問題，涉及到戶籍制度改革，以及背后社會福利等一系列問題。我國農民工的數量正在高速增長，原有的戶籍制度僵化的管理功能難以適應農民工大規模、大范圍、頻繁的在城市之間和城鄉之間的流動，滯緩了我國城鎮化、現代化發展，使城鎮化速度低于同期工業化速度十個百分點以上，使他們市民化進程受阻。公共服務不均等，農業轉移人口不能平等享受公共衛生和計生服務，隨遷子女義務教育“兩為主”進展不均衡，問題比較突出的仍然是學前教育、中考、高考和看病難問題。

（二）社會保障制度不完善

農業轉移人口社會保障方面已取得了一定成績，但隨著農業轉移人口數量增加，在社會保障方面依舊存在著諸多問題。我國農村社會保障制度建設的滯后，使得農業轉移人口在城鎮參加社會保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。農民工在年老和由于失業、生病暫時無法在城市生活時，回流返鄉，只能尋求“土地”所帶來的保障，也使他們不敢徹底擺脫與耕地的聯系，這使得農村的人地矛盾并不能因為大量農民工進城而緩解，因而阻滯了實質性的市民化進程。

（三）就業制度不健全

在我國城鄉分割的戶籍制度下，農民工只能進入“非正規勞動力市場”，以體力勞動為主要職業結構類型。農民工簽訂勞動合同的比例低，從近幾年調查數據看，簽訂勞動合同的比例沒有明顯的改善。農民工進城就業的企業往往勞動安全條件差，勞動保護缺失，生職業病和工傷事故的比例高，缺乏必要的危險防護措施，惡劣的工作環境和生活環境是他們首先面臨的問題。在權益得不到保護和受歧視的雙重壓力下，農民工的城市發展空間和就業預期大大降低。有些城市公共就業服務機構不健全，中介市場不發達，勞動力供求信息少，而地方政府更加重視招工，農業轉移人口本地就業的市場環境趨好。現行的戶籍制度除了控制人口遷移之外，城市政府還采取了就業保護和社會保障等配套的措施，口取地方保護主義，形成了歧視性的就業安排，城鄉居民就業機會是不均等的。

（四）住房制度不公平

解決好農民工城鎮的居住問題，是使農民工真正融入城市，成為名符其實的市民非常重要的環節，也是提高城鎮化質量的關鍵要素。從近幾年外出農民工居住情況看，他們大多沒有儲蓄，商品房是遙不可及，經濟適用房僅提供給有困難的城市居民，廉租房價格便宜但偏遠并且很多都有戶籍限制，因此對務工農村勞動力而言，他們只是參與了城鎮化建設，而未能分享城鎮化結果。相當一部分農民工缺乏在城市定居的預期，長期在城鄉雙向流動，過“兩棲”生活，導致城鎮產業工人隊伍不穩，必然影響產業發展，同時不利于勞動者素質提高和產業結構升級。

二、有序推進農業轉移人口市民化制度安排的對策建議

《城市藍皮書》建議，未來應分階段穩步推進市民化進程，多措并舉、分層分類做好市民化工作，積極引導農業人口有序轉移，建立政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的市民化機制，使農業轉移人口獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利。這樣就需要在推進市民化的過程中，進一步深化戶籍制度、社會保障制度、就業制度、住房制度等綜合配套改革，消除各類生產要素在城鄉之間雙向自由流動的障礙，為促進城鄉一體化發展創造良好的政策環境。

（一）加快戶籍制度改革，推進公共服務均等化

十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，這是實現農業轉移人口市民化的必由之路。加快戶籍制度改革，進一步細化不同類型城鎮落戶的條件和政策，逐步弱化其“城鄉二元結構”、“城市新二元結構”的功能，剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉差別權益，努力實現農業轉移人口落戶城鎮與其相關權益同落地。首先，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民。其次，進一步清理取消歧視性規定，使社保、住房、子女教育等社會福利與戶籍逐步脫鉤，引導人口有序遷徙流動和就業。推廣居住證制度，符合當地政府規定相關條件的，可以在當地申請登記常住戶口。再次，健全農業轉移人口市民化公共成本分擔機制。

加快推進公共服務均等化，實現基本公共服務向農業轉移人口全覆蓋。一是切實保障農業轉移人口隨遷子女受教育權利，重點是解決學前教育和落實異地高考政策。二是加強農業轉移人口公共衛生和醫療服務，重點是合理配置醫療衛生服務資源，提高農業轉移人口接受醫療衛生服務的可及性，方便農業轉移人口在城務工期間就近就醫和及時補償。總之，只有保障農業轉移人口市民權益，放寬落戶條件和推進公共服務均等化并行，才能使農業轉移人口取得戶籍資格，獲取完整的市民權利，真正實現社會身份的轉換。

（二）建立高層次農民工社會保障制度，順暢轉移農業人口

要加快農民工在城市融合的進程，必須充分考慮農民工的自身特點和現實需要，建立高統籌層次的農民工社會保障制度方案，為解決新生代農民工經濟發展與經濟體制改革問題創造法制環境和制度保障。把保護新生代農民工的各項福利待遇等社會權益納入法制軌道，司法部門和執法部門要依法嚴格監督用工單位為受雇新生代農民工提供相應的社會保障，從法律上保障新生代農民工的權利。貫徹落實《勞動合同法》及相關法律法規，積極指導新生代農民工簽訂勞動合同，督促企業依法規范用工。貫徹落實《城鎮企業職工基本養老保險轉移接續暫行辦法》為契機，努力提高新生代農民工基本社會保險的參保率。加強新生代農民工職業健康保護和職業病防治，嚴格執行高危行業農民工持證上崗制度，依法保障他們的職業衛生和生產安全。

做好農業轉移人口社會保障工作，重點是健全城鎮企業職工基本養老保險與新型農村社會養老保險制度之間，以及城鎮職工醫療保險和新農合之間的銜接政策，實現養老和醫療保險在城鄉之間以及跨統籌地區之間的順暢轉移接續；提高農業轉移人口在流入地城鎮的參保率，解決非正規就業、勞務派遣工、隨遷家屬的參保問題。

（三）完善農民工就業用工制度，切實保障農業轉移人口的勞動權益

鼓勵第一代農民工返鄉就業創業和落戶定居，引導新增農業轉移人口就近轉移就業，讓農業轉移人口的大多數在省內實現市民化。首先，創造平等的社會環境。相互尊重、平等的社會環境是新生代農民工快速融入城市社會的前提和基礎。在省級行政區域內建立城鄉統一的戶口登記制度，為本省農業轉移人口在省內市民化創造條件。建議政府要大力肯定新生代農民工在發展經濟、城市建設和創造財富中起到的重要貢獻，在思想意識上要求社會努力消除對農民工的歧視、偏見和隔閡。其次，完善城市就業制度。打零工的就業方式使多數農民工往往成為城市的過客，現實的生存條件使他們難以在城市長期穩定地居住下去。因此非常有必要對城市就業制度進行深化改革，取消城市用工的戶口限制，給農民工以平等競爭的權利和機會。再次，加強對中小企業勞動用工的規范和指導，切實保障農業轉移人口的勞動權益。加強對農民工創業的政策引導、項目開發、風險評估、小額擔保貸款、跟蹤扶持等一條龍服務，扶持各類農民工創業園的建設。最后，積極鼓勵農民工自主創業，投資辦廠，讓從事非公有制經營的農民工享受與城市居民平等的待遇。

（四）推進城鎮保障性住房體制改革，促進農民工市民化

在“十二五”乃至更長的時期，要順應城鎮化發展趨勢，穩步推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革，促進農民工市民化。指導思想是，強化政府的主導作用，落實企業的社會責任，發揮市場的調節功能，允許各地探索由集體經濟組織利用農村建設用地建設農民工公寓，多渠道改善農民工居住條件。不斷完善農民工住房保障體系和政策支持體系，加快建立多種形式、多個層次的農民工住房供應體系，逐步解決農民工居住問題。以公共租賃住房為重點，擴大城鎮住房保障覆蓋范圍，將中低收入住房困難的農業轉移人口家庭納入保障體系；逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到在城市有固定工作的流動人口群體，建立和完善住房公積金異地轉移接續制度。農業轉移人口市民化問題已經成為當今社會關注的焦點，因此，合理解決農業轉移人口市民化問題，有序推進城鎮化進程，對維護社會穩定和全面建成小康社會有重要的理論意義和現實意義。隨著城鎮化進程的不斷推進，農業轉移人口涌入城鎮，不僅為城鎮化的發展帶來了豐富的勞動力資源，并成為城鎮化水平快速提升的重要推力。推進農業轉移人口市民化，一方面，需要降低門檻接納農業轉移人口，讓農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民；另一方面，推進公共服務均等化，讓暫不符合落戶條件又有常住需求的農業轉移人口，能享有基本公共服務，有序推進農業轉移人口市民化。

（作者趙繼穎，東北農業大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師；曹玉昆，東北林業大學經濟管理學院教授、博士生導師；王永欣，東北農業大學文法學院副教授）

本文原刊于《科學社會主義》雜志2014年第2期，約4000字。