論產業政策之爭背后的經濟學理論分歧

宋彩霞

摘要：經濟學界關于產業政策優劣的爭論由來已久，支持派和反對派各持己見。現有研究往往從產業政策的績效成敗角度去評判優劣，事實上，爭論不僅是廣泛的而且是深刻的。全方面地透視產業政策爭論背后的緣由主要體現在定義及理論依據、比較優勢、企業家精神、市場失靈、有為政府等方面。

關鍵詞：產業政策；比較優勢；企業家精神

一、引言

目前對產業政策的爭論主流主要分為市場派和政府派.即產業政策反對者和支持派。國內從1995年就國企改革方向開始就一直對產業政策爭論不休，以林毅夫為代表的政府派認為一個國家經濟發展與產業升級所需要的基礎設施和人才儲備需要國家前期的大量投入；一個產業的先行者需要政府給予專利保護或者優惠來進行保護，才能激發創造性；像金融管制、法律、產權這些軟制度安排也必須由政府不斷完善.才能夠讓實體經濟和技術、產業的生產邊際曲線盡量接近。從而降低交易費用：國防安全等核心產業領域則需要國家制定財政直接撥款、直接補貼的產業政策。以張維迎為代表的市場派則認為過多的產業政策會帶來產能過剩.資源錯配，抵制了市場作用的發揮，因此是無效的。爭論關乎經濟體制改革的核心問題，引起了經濟學界的廣泛關注.但是由于其內涵界定不清，口徑不一.也引起了一系列無謂的爭議。文章擬從產業政策是非爭論背后的經濟學理論進行系統的分析，以期對之有一個更深入的理解。

二、產業政策在實踐中的爭論

從16世紀，各個國家在進行趕超戰略開始，比如英國追趕當時最富裕的國家荷蘭，到19世紀中期美、法、德追趕英國，再到二戰以后的日本、亞洲四小龍追趕美國，基本上都進行了產業政策的使用.此外西方各發達國家領先于世界產業或者早期投入到企業的研發都是由政府支持的。而產業政策失敗的例子也比比皆是，Porter，竹內弘高（2000）在對日本最成功的20個產業中的研究發現，其產業政策作用十分有限，而最失敗的七個產業基本都是受產業政策的影響；Bloniger（2015）對跨國數據的研究發現，產業政策對下游企業損害巨大，鋼鐵業產業政策強度每上升1個百分點.下游制造業出口競爭力下降1.2個百分點；周亞紅（2015）對中國的新能源產業研究表明扶持政策不利于企業增加研發投入.后果是同質化產能過剩。

由上可見，產業政策在各國的實踐既有成功的一面也有失敗的例子。支持者認為產業政策失敗的原因主要在于：（1）產業政策是關于技術創新產業升級的，必然是有風險的；（2）發展中國家容易趕超，好心干壞事，想要在一窮二白的基礎上去發展和發達國家一樣先進的產業，這是發展中國家失敗的普遍原因；（3）發達國家產業政策經常支持那些已經失掉比較優勢、應該退出的產業，但為了就業、為了社會穩定的需要繼續保護補貼。比如美國、歐洲的農業政策。反對者認為失敗的原因在于：（1）人類認知能力的限制和激勵機制扭曲；（2）創新不可預見，人為地制定所謂符合經濟發展規律的產業政策就不叫做創新了，實現創新的唯一途徑是經濟試驗的自由，這就是分散化決策的優點；（3）產業政策本質上是中央集權計劃經濟體的集中決策，風險太大：負責制定產業政策政府官員并不具有企業家的警覺性和判斷力；（4）激勵機制的扭曲導致企業家和政府官員的尋租行為。

三、產業政策是非爭論背后的經濟學理論分歧

（一）產業政策定義及理論依據

兩種不同的理論依據基礎導致了爭論中對產業政策定義的不同。

支持者以建立在新古典主義經濟學之上的新結構經濟學理論為基礎，其認為，市場是一個資源配置的機制，研究的是在政府給定的資源、偏好和技術的情況下，如何使資源得到最佳位置。所以產業政策是指：（1）中央政府或是地方政府為促進某種產業對該國或者該地區的發展而有意識地采取一些政策的措施。比如對貿易和關稅的保護、稅收優惠、各種補貼和一些對研發研究的補助。（2）有些國家為發展某種產業，通過給產業壟斷權利，或是進入這個產業的特許。來限制競爭讓這個產業獲取高利潤。（3）政府對一些新產業的產品研發進行采購，以實現快規模化生產，提高競爭力，降低生產成本。總的來說，政府的錢是有限的。不可能支持所有的基礎科研，所以必須有選擇地使用資源，這就是產業政策。

反對派信奉的是米塞斯一哈耶克范式，認為市場是一個認知機制，本身就可以發現和傳遞信息，不需要政策驅使就可以讓每個人的創造力得到充分發揮。所以對產業政策定義相比較而言較為具體和狹窄。認為產業政策是指出于經濟發展或是其他目的政府在私人產品領域進行的選擇性干預和不平等對待.私人產品和選擇性干預是主要方面，比如在某些企業進行稅收優惠以扶植。而政府在公共產品上的投資、統一的所得稅、專利保護、普遍性的政策和地區政策都不屬于產業政策。

（二）比較優勢理論

對天然和后天比較優勢重要程度不同導致對其發揮作用的主體和途徑差異。

支持者延承的是李嘉圖的比較優勢學說以及在此基礎上的資源稟賦論，認為政府干預可以發揮后天優勢（邱兆林2015）。認為每個國家的比較優勢在于自身的資源稟賦，政府要制定相關的產業政策，提供完善配套的基礎設施以及軟的制度上的服務，以幫助市場降低交易成本；其次，發展中國家的政府要著眼于世界范圍內與自身資源稟賦相同或相似，同時與自身發展階段相差在一倍到三倍之間（具體數值有待考察）的國家進行學習比較，據此制定相對應的產業政策和相關優惠政策，承接產業轉移，推動該產業快速發展。

反對派則更傾向的是亞當·斯密的學說，即市場越大分工越細，專業化程度就越高，技術進步就越快，新產品越多，財富越多。每個人在市場競爭都專門從事于自己最擅長的工作，會使收益最大化。企業家如果不按比較優勢選擇生產和交易，則注定被市場淘汰。認為市場是發揮比較優勢最有效的制度。貿易的生產與交換是基于比較優勢之上的。而企業家更善于發現比較優勢。比較優勢可以由企業家創造，所以天然的比較優勢微乎其微.除了地理位置不可改變.其他都在變化。自由市場+企業家足以發揮比較優勢的作用.利用國家戰略和產業政策來發揮比較優勢。可能會導致企業家尋租現象的出現。

（三）企業家精神理論

對于熊彼特創新理論的不完整表述使政府在創新中的作用邊界引起爭論：

支持者認為，首先要把企業家精神發揮作用的一些制度條件研究清楚，在此基礎上強調企業家精神。發展中國家大部分的技術創新、產業升級對自己來說是新的，但是在世界上是成熟的，所以沒有辦法給專利保護，主張在發展中國家給稅收優惠是合理的。其次是政府支持的科學家在推動基礎科研和公用技術的革命，所以是不受企業家精神影響的。而企業家在產品層面和技術運用方面的創新都是建立在突破基礎科學的前提下的。最后認為企業家精神不只存在于企業家當中，政府官員、學者都具有企業家精神。

反對者認為，計劃經濟的歷史證明，政府是最差的協調者.在這個瞬息萬變的時代。國家政府對市場變化的反應速度要遠低于企業家，企業家精神一旦受到了體制和政策的抑制.就有可能導致市場協調失靈。企業家精神的好處在于使決策分散化，提高經濟的抗風險能力，使經濟多樣化，政府幫助企業家做決策，就會使企業家喪失其進取冒險精神，最后的結果就是出現一群靠政府養著的偽企業家。

企業家精神立足于熊彼特的創新理論，其認為：企業家和企業家精神是在市場競爭中歷練出來的，而不是政府催生的，因此不可以用產業政策來引導創新。但是一方忽略了其理論假設，即經濟主體的不確定性：先行者比其他人行動得快才能獲得潛在的經濟利潤；在所有社會層次中，都存在著阻力.是企業家為創新成功而付出代價。而另一方又夸大了政府在創新中的作用。

（四）市場失靈與有為政府理論

支持者認為，市場失靈的本質是政府在軟硬件基礎設施上的缺位，導致生產力繼續發展的發展水平低于維持其向更高層次發展的要求；有些領域和產業存在外部性、道德風險和逆向選擇問題，如果沒有政府進行調控，單靠市場自身是無法解決的；其次，政府要為企業家的創新提供鼓勵、保護和誘導，通過建立起完善的軟硬件配套措施以及適當的優惠政策來支持第一個吃螃蟹的人，促進創新的產生，為經濟發展升級提供良好的環境；第三，根據羅斯托的經濟起飛理論，政府應該對朝陽產業和先行產業制定相應的產業政策.促進產業集群的形成，完成經濟起飛。

反對者認為，新古典經濟學家所謂的市場失靈，其實是市場理論的失靈，而非市場本身的失靈。新古典經濟學認為信息不對稱是導致市場失靈的原因.但根據米塞斯哈耶克范式，由于市場是以分工和專業化為基礎的.所以其優越性正是來自不完全信息，分工和專業化的價值就來自信息不對稱。我們之所以需要市場也是由于信息的分散性和主觀性。在市場條件下。企業家的決策效率要遠高于政府官員和專家學者.我們之所以存在“經濟的發展離不開政府”的錯覺.是因為政府本身的存在和相關產業政策的作出，對市場進行了深刻的干預.導致市場理論的失靈。由此為政府干預市場提供借口；產業政策是否有效，并不能通過一段時間的經濟發展情況來判斷，是否奏效還是個未知數。

顯然，市場失靈和有為政府的爭論一個是從凱恩斯理論出發，認為市場本身就蘊含著各方面的缺陷和不足，僅僅依靠市場無法實現經濟的有效運行，必須要有政策的干預。一個是立足于供給理論，反對國家干預經濟，主張市場調節，認為政府職能僅限于“守夜人”的角色。

四、小結

首先，兩種觀點的假設都過于絕對，世界上沒有任何一個國家單純地采取二者中的單一政策：兩種觀點探討的范圍太窄，且大多著眼于宏觀層面，對于金融等某些必須二者共同參與的領域，其理論均無法完美解釋；兩種觀點的理論從最開始的基本假設就有分歧，因此二者的分歧就算再完美，內部邏輯再如何自洽，其討論對現實世界的解釋與調整幫助都不會太大。

可見，對于產業政策的探討必須放在一個大的理論前提背景下，產業政策的實施是一個多方博弈的過程，韓永輝（2017）基于省級面板實證研究發現產業政策是可以促進產業結構調整的。同時通過內生性檢驗發現市場開放程度大的地區，產業政策更加有效。可見我們需要做的是弄清楚產業政策發揮作用的市場與政府的邊界值，即有效競爭的閾值。總之我們現在需要關注的問題不是產業政策孰優孰劣，而是產業政策該怎么用，即如何將政府干預與市場競爭更好地發揮協調作用。

其次，政府在創新中的角色應該是資本供給者，即起到融資的作用；應該是創新的宣傳者，而不是主導者，企業家是創新的發起者和實踐者；根據熊彼特市場結構理論，政府應積極培育壟斷競爭的市場結構.即最有利于技術進步的結構，而企業家才是市場均衡的恢復者和判斷性決策者；最后政府應該做的是縮短創新的時滯。為技術轉移創造一個良好的環境，這里主要講的是國際間的垂直技術轉移。

最后，總結各國產業政策以及我國自1987年引進產業政策的多年實踐，我們發現其優劣不應離開具體的歷史的條件來評判，抽象地來討論是毫無意義的（厲以寧2017）。產業政策有硬性政策、軟性政策等不同的類型，國家經濟發展也有不同的階段，我們應該探討的是不同的發展階段適用于什么樣的產業政策，而不是一概而論，比如我國硬性（選擇性）的產業政策在經濟追趕時期取得了成效。但它不一定適用于創新驅動階段改善產業結構升級的戰略目標。因此產業政策的選擇是應該和實際相契合的。