“放管服”視域下行政審批績效評估體系探析

余茜茜

摘要：作為創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的“牛鼻子”，政府治理方式的轉變進一步形成經濟增長內生動力。以簡政放權為基礎，服務型行政審批職能的全面落地亟待建立完善的績效評估體系。文章以浙江省的“最多跑一次”改革為例。通過建立“獲得感”與效率并重績效評價體系，借助SERVQUAL模型和三階段DEA模型采用增量法將指標予以量化。然后，利用LTSREL結構方程確定權重，明確了獲得感和效率在績效評估中所占的比重以及證實獲得感與效率的相關關系。本研究為“最多跑一次”改革倒逼行政審批效率，提供理論依據和數據支持。

關鍵詞：行政審批；績效評估體系；最多跑一次：溫州

一、引言

2014年，國務院第一次常務會議提出“簡政放權”，國務院批準《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》。在“互聯網+政務服務”，大力開展行政審批制度改革和“四張清單一張網”建設下，2016年浙江全面啟動“最多跑一次”改革。2017年5月，由浙江省質監局、省編辦等部門制定的《政務辦事“最多跑一次”工作規范》。“最多跑一次”即是“放管服”改革的浙江實踐，也對行政審批效率提出了更高要求。浙江如何才能切實做到以“最多跑一次”的效果倒逼政府服務的效率從而提升公眾獲得感呢？要“跑”出中國速度，政府需要構建一套公共服務績效評價體系，以確保政府公共服務的有效供給。

“放管服”即為簡政放權、放管結合、優化服務，其中“放”要徹底，“管”要及時，“服”要到位。簡政放權、放管結合要求簡化行政審批手續，提高行政審批效率；優化服務為最終實現人民群眾的獲得感提供了有效路徑。“最多跑一次”作為“放管服”改革的重要探索形式之一，秉承“放管服”的核心內容，同樣要求其兼顧行政審批效率和群眾獲得感。行政審批績效評估是“最多跑一次”改革實現的重要保障，因此，效率與獲得感成為“最多跑一次”改革績效評估體系建設的最終目的。

二、我國簡政放權行政審批績效評價發展歷程

“最多跑一次”指群眾和企業到政府機關辦理行政審批和政府公共服務等涉民涉企事項，在申請材料齊全、符合法定要求時，最多跑一次甚至不跑。實現特定事項或環節一次性辦成事。行政績效作為“最多跑一次”改革中不可或缺的部分，國內外學者從行政審批服務制度載體以及公共服務績效體系具體內容等多角度對其進行了研究。本課題做如下梳理：

（一）行政審批績效評估體系的發展

20世紀70年代的“新公共管理”運動的興起，使得績效評價在政府管理中得到重視和推廣。此后，國內外學者對公共服務績效評估體系的研究，主要集中在價值取向、評價主體、評價方法和評價指標體系四個層面。

第一，價值取向。早期的公共服務評價以效率為導向，行政學家Bouckaert（2010）將20世紀40年代至70年代稱為“效率政府”時期。受“新公共管理”運動影響，我國公共服務績效評價已轉向結果和公民導向（Harty，2009；諸大建等，2013；陳振明，2016）。政府績效評價用于解決政府公共管理面臨的效率、服務質量和公眾滿意度問題（蔡立輝，2007）。

第二，評價主體。基于利益相關理論和政府公共受托責任，政府績效評價的主體應當包括社會公眾、立法機關、上級政府、其他民意代表機構（劉笑霞，2011；于秀琴等，2016）。但我市政府績效評價主體仍然較為單一。即辦制考核實踐中尚未充分考慮用戶滿意度指標（王勇，2014）。民眾對政府績效做出評議是構建責任制政府的必然結果（秦曉蕾，2017）。

第三，評價方法。衡量公共服務效率的方法，研究者通常采用數據包絡分析（DEA）、自由處置包絡分析（FDH）以及隨機前沿分析（sFA）（Blank，2010；王歡明等，2011；Witte eta1，，2011；劉海英，2011）。衡量公共服務滿意度的方法，諸多國家及學者是在公共服務滿意度評價模型的基礎上進行改進，包括美國ACSI模型、SERVQUAL模型、SERVPERF模型和RATER指數等。

第四，評價指標體系。諸大建（2013）將公共服務績效評價中經常使用的指標歸納分為：（1）經濟和效率類指標：投入指標、產出指標；（2）結果類指標：服務質量指標；（3）回應性和公平類指標：顧客滿意度、公眾滿意度、提供者和供給者滿意度。

（二）行政審批服務制度載體的變遷與績效評估

行政審批制度改革從集中到集成的過程中。產生的重大成果之一是政務服務中心（艾琳，2013）。于秀琴（2016）通過構建“整體性治理”下的行政服務中心績效評價主體模型、組織和公務員績效評價指標模型評價行政服務中心績效。隨著電子政務的出現，研究表明網上行政審批評估主體應包括公眾和第三方，結合公眾滿意度影響因素，對網上行政審批進行全過程的績效評估（楊蘭蓉，2016）。近期，“互聯網+政務”受到了廣泛關注，其也是“最多跑一次”改革的重要依托，但理論界尚未對該新載體績效評估的特點進行研究。

（三）國內外研究現狀簡評

當前的相關研究，為本項目的研究奠定了重要理論基礎以及提供一定有用的分析工具。但現有研究在以下兩個方面仍顯不足：從研究的廣度看，目前的行政審批績效研究沒有全面考慮“最多跑一次”結合了線上與線下服務的特點。從研究的深度看。與行政審批相關的研究，大多數探討的是行政審批制度改革的內容，以定性分析為主，缺乏針對地方行政審批績效的定量研究。同時，群眾參與只是停留在對行政服務質量的滿意度評價，尚無研究從群眾獲得感層面出發設計行政審批績效評估體系。

三、“最多跑一次”行政審批績效評價的指標體系建構

在文獻梳理與政策分析的基礎上，歸納出“獲得感一效率”雙元綜合績效評價模型，通過指標設計對獲得感與服務效率進行量化，構建更加科學、準確的行政審批績效評價體系，實現以公眾為導向的服務型行政審批改革。主要內容分為以下五部分：

（一）公共服務績效評價體系的開發模式

績效評價體系開發模式主體結構包括價值原則、評估主體、指標體系、評估方法和制度安排五個向度。具體而言，堅持公眾導向的價值原則，以公眾為核心的多元評價主體，以結果為導向實現“軟、硬”指標的結合，定性與定量評估的有機融合，注重評估反饋機制。

（二）“獲得感一效率”雙元制評價模型

依據上述開發模式，兼顧指標評估體系的準確度，文章構建了“獲得感—效率”雙元制評價模型。即公眾獲得感和公共服務供給效率相結合的雙元評估方法，通過相應的數據獲取方式，計算出獲得感和效率數據值，最后根據兩者權重的設置測評出績效水平。

（三）獲得感指標體系構建與指標篩選

獲得感指標體系構建主要以公眾為評價主體，在SE，RVQUAL模型的有形性、保證性、守法性、透明性和移情性五個維度基礎上增設信息性維度，實現6維度評價。

指標篩選分三個步驟：第一步，初步確定指標體系。通過專家咨詢以及群眾深度訪談。為每個維度確定3～5個具體指標，六個維度共計18～30個指標。獲得感指標設計中，以服務質量改善情況加以測量。第二步，第一輪篩選。在問卷調查的基礎上對指標進行隸屬度分析，剔除隸屬度低于0.3的指標。第三步，第二輪篩選。為避免指標重復，被評價對象信息的重復使用，進行指標相關性分析。對獲得感的測量變量需要做近似定距變量的處理。

（四）效率指標體系構建與指標篩選

效率指標體系構建主要以政府內部評價和獨立的第三方評價為評價主體，運用三階段DEA模型MMmquist指數分析，具體包括要素生產率指數、技術進步指數、綜合技術效率指數、純技術效率指數和規模效率指數。指標篩選分三個步驟：第一步，初步確定指標體系。主要通過專家咨詢以及政府相關工作人員深度訪談，為每個維度確定3～5個具體指標，六個維度共計15～25個指標。第二步，第一輪篩選。在問卷調查的基礎上對指標進行隸屬度分析。剔除隸屬度低于0.25的指標。第三步，第二輪篩選。為避免指標重復，被評價對象信息的重復使用，進行指標相關性分析。對效率的測量變量需要做近似定距變量的處理。

（五）構建結構方程模型確定權重

通過LTSREL模型，選用驗證性因子分析（CFA），構建測量模型和結構模型，確定各項指標權重。測量模型描述獲得感與具體指標間關系，結構模型描述獲得感與效率間關系。具體模型如下：

四、結論

我國行政審批從改革歷史看，注重貫徹落實效率先行。但在此次行政審批制度深化改革中，應從群眾的獲得感出發，在“最多跑一次”行政審批績效設計過程中深化大眾和企業作為“客戶”參與。行政審批績效評估體系要能夠實現其橋梁作用，即能夠建立起“最多跑一次”倒逼行政審批效率的有效中介傳導機制。因此，一套與時俱進的科學的行政審批績效評估體系，能促進“最多跑一次”改革的落地。