新型城鎮化背景下農民市民化成本及解決對策

馮玉璽 劉慶志 盧國志

摘要：文章在考慮物價指數的前提下，測算了山東省泰安市七個區縣2018～2020年農民市民化的顯性成本，包括城市基礎設施建設成本、社會保障成本、教育成本、個人住房成本和個人生活成本。在此基礎上，文章分析了農民市民化過程中存在的問題，本著做好“加減法”的原則提出了對策，希望對泰安市在2020年實現城鎮化目標有參考價值。

關鍵詞：農民市民化；顯性成本；物價指數；成本測算

一、引言

城鎮化是社會發展到一定階段的必然產物，它也是衡量一個國家或地區現代化程度的重要標志。2014年，國家出臺了《新型城鎮化規劃》，其中明確強調“新型城鎮化”是“以人為核心”的城鎮化，而穩妥地解決農民市民化正是這一主張的體現。

目前很多學者就某一地區農村轉移人口進入城鎮的成本進行了測算，但還沒有學者測算泰安地區農民城鎮化的成本。相比較其他學者的工作，本文在測算成本時，只計算顯性成本，而機會成本作為隱性成本則不予考慮；許多學者計算的是城鄉成本的差額，而本文測算的是農民城鎮化后實際發生的城鎮成本；并且把物價指數引入到各年的成本計算中來，這樣算出來的成本更接近實際水平；由于中心城區和下面城鎮的物價水平不一樣，所以在測算成本時，把泰安市的七個區縣的成本分別核算，這樣能為不同區縣的政府部門提供更可信的參考。

二、城鎮化目標

泰安市是山東省中部的一個地級市，轄泰山、岱岳、高新區三個市轄區和寧陽、東平兩個縣，代管新泰、肥城2個縣級市。雖然目前全市常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率分別達到59.3%和50.6%，已經接近和已經達到《國家新型城鎮化（2014～2020年）》中提出的60%和45%的目標，但根據目前中心城區常住人口數量以及國務院辦公廳批準的泰安市城市總體規劃，即《泰安市城市總體規劃（2011～2020年）（2017年修訂）》，到2020年中心城區人口要達到135萬左右的規劃目標，可以測算出從2018年到2020年平均每年需要轉換身份的農民數量為10萬；而市轄的縣級市及鄉鎮，根據國家統計局泰安調查隊在2016年初的調查數據顯示，泰安市的外出農民有75%是在外縣打工，調查還顯示未來3年內有85%的外出農民計劃在城鎮購房。而泰安市外出打工的農民數量呈逐年上升趨勢，估計在130萬左右，也就意味著在未來三年，有82萬左右的農民要在縣級市買房安家落戶。由此可見，在未來幾年，泰安市市轄的縣級市吸納農民的任務要大于中心城區。

三、泰安市農民市民化成本構成及測量

（一）成本計算的大體思路

首先分析成本的構成，本著數據易得的原則，只算顯性成本，不考慮隱性成本；在計算每個人成本的基礎上再計算總成本；由于有的農民是在中心城區實現了市民化，有的是在其它城鎮實現了市民化，所以計算各項成本分為七個區縣；假設每項成本是逐年投入的，而每一年的物價指數是不同的，所以在計算每一年成本時，考慮當年的物價指數，這樣更符合實際。

（二）泰安市農民城鎮化成本構成

目前，學界對城鎮化成本的界定還沒有統一的標準，因此計算結果差異較大。但要使農民向市民轉型，基本上包括身份轉變、職業發展、社會保障以及生活消費等方面，所以本研究在借鑒已有研究成果的基礎上，選擇成本構成中得到大家普遍認同而數據較易得到的5個指標進行計算，主要包括城鎮基礎設施建設成本（C1）、社會保障成本（C2）、教育成本（C3）、個人住房成本（C4）和個人生活成本（C5）。由于機會成本是隱性成本，所以把它舍棄，其總成本C總=C1+C2+C3+C4+C5）

（三）2018～2020年物價指數預估

在學者們以往研究中，都沒有把消費者價格指數（CPI）和工業品出廠價格指數（PPI）引入到成本的計算中來。本文把兩個價格指數引進來計算成本，使其更接近現實成本。

本文采用指數平滑法來預測2018～2020年的CPI和PPI。根據指數平滑法的思想，即越近的數據賦的權重越大，越遠的數據賦的權重越小。本文采用前三年的數據來預測相應年份的物價指數，其指數平滑公式為：

根據表1中的數據，利用公式（1），依次把2015年、2016年和2017年的數據作為預測值，從而可以求出CPI。

根據經驗，公式（1）中的α、β、γ分別取值為0.2、0.3、0.5，把表（1）的數據代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的CPI分別為1.91%，1.975%和1.9%。

同理也可以根據2015年到2017年的PPI數據，測算出2018年到2020年的數據，如表2所示。

還是根據公式（1），式中的α、β、γ還是取值為0.2、0.3、0.5，把表（2）中的數據代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的PPI分別為1.34%，2.07%和2.557%。

（四）泰安市農民城鎮化成本測算

1. 城鎮基礎設施建設成本（C1）

城鎮基礎設施指為直接生產部門和人民生活提供共同條件和公共服務的設施，而建設這些基礎設施付出的成本就是城鎮基礎設施建設成本。隨著農民的市民化，必然要求政府部門在交通、水電、通訊、公共文體娛樂等基礎設施建設領域的投入。本文利用泰安市2016年的城市基礎設施建設投入和2016年轉移農民的數量的比值作為2016年人均基礎設施建設投入，計算公式：

式（2）中，G2016為2016年的泰安市城鎮固定資產投資額；P2016為2016年泰安市農業轉移人口。

根據泰安市統計局發布的《2016年天使國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，全市城鎮固定資產投資為384.3億元，全市共轉移農民45萬余人，代入式（2），可得G2016為8.54萬，即每轉移一個農民，城市固定資產投資8.54萬。考慮PPI，2018～2020年的人均固定資產投資成本分別為9.139萬元、9.328萬元和9.567萬元。以上所得的數據，和相同級別的城市相比，基本相近，所以所得數據具有較大的可信性。七個區縣的成本我們認為是一樣的。

2. 社會保障成本（C2）

它是指為了保障轉型后的農民在城鎮獲得基本養老、失業、醫療等社會保險而必須投入的資金。

（1）養老保險（C12）目前，按照我國的養老政策，有工作單位的員工，其養老保險費的構成是：個人繳納工資額的比例為8%，工作單位繳納工資額的比例為20%，根據泰安市普工3800元的平均工資水平，可以測算出個人的繳納額為每月336元，企業需要每月支付840元，政府則按照每年最低30元的標準進行補貼。沒有工作單位的，如果在城鎮買了房，可以到當地社區繳納，2016年，泰安市政府出臺《泰安市居民基本養老保險實施方案》，全市基本養老保險普通居民的最低繳費檔次提高至300元，共分12檔，同時繳費上限封頂，最高檔次為5000元。假設2018～2020年人們的平均繳費為1000、1200和1400。如果考慮物價指數，2018年到2020年的各方承擔的養老成本如表3所示。

（2）醫療保險（C22）目前，通過城鎮基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和農村新型基本醫療保險這三類保險基本實現了醫療保險全覆蓋，沒有單位的農民從農村到城鎮落戶定居后，勢必會由原來的新農合變為城鎮居民基本醫療保險。從2015年1月1日起，泰安市政府制定的《居民基本醫療保險暫行辦法》正式施行，該《辦法》對居民醫療保險各項政策和有關制度做出明確規定，實現了城鄉居民醫療保險制度政策的統一。每年個人繳費都分為兩個檔，2016年和2017年一樣，兩個檔次皆為140元和240元；2018年的兩個檔次為170元和280元，預估未來三年的醫療保險費如表4所示。

有工作單位的 “農民”則會加入城鎮職工醫療保險，而此類保險是由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。根據3800元的平均工資水平，用人單位需要繳納248元，個人需繳納83元。在考慮物價指數的前提下，2018～2020年個人和單位繳納的保險費數額如表4所示：

以上兩大險種是人們最需要的、也是最重要的，所以本文只考慮養老保險和醫療保險的成本費用。

3. 教育成本（C3）

教育支出主要是隨遷孩子的義務教育支出和課外輔導、興趣班支出。前者是政府財政撥款，后者屬于個人負擔部分。根據2015年的泰安市教育事業發展統計公報顯示，2015年的在校義務教育人數為50.97萬人，教育經費投入為3.6億元，生均為700元左右，根據物價指數，可以測算出2018～2020年的義務教育生的支出。興趣班的支出與每個家庭的經濟狀況密切相關，根據泰安市相關部門的統計，每個義務教育階段的學生，每年的輔導班、興趣班的支出平均為1000元，如果考慮物價指數，也可以測算出2018～2020年的本部分支出，如表5所示。

4. 個人住房成本（C4）

根據中國人的傳統觀念，在某一個地方擁有了住房才有了一個“家”。由于申請經濟適用房條件較苛刻，本文假設農民在城鎮購買商品房是完成身份轉型的重要標志。2017年11月份七個區縣在售的樓盤均價如表6所示。

在未來的三年，估計房價還會以每年2%～3%的幅度上漲，未來三年的房價如表7所示。

泰安市區的人均居住面積是32平米，乘以各年及相應區縣的房價即得每人的住房成本。

5. 個人生活成本（C4）

農民市民化個人生活成本是指其轉型為市民后在城市的基本生活開支，包括日常的衣、食、行等方面的消費。在泰安市轄區內，根據房價把七個區縣劃分為三個檔次，一檔為泰山區和岱岳區；二檔為高新區、新泰、寧陽和肥城；三檔為東平。根據數據分析，在一檔區域生活的人均年生活成本為1.7萬元；在二擋區域生活的人均年生活成本為1.5萬元；在三檔區域生活的人均年生活成本為1.2萬元。考慮物價指數的前提下，2018～2020年的個人生活成本如表8所示。

6. 不同區縣的成本測算結果（C總）

把農民分為有單位和無單位兩類，分別計算七個區縣的總成本。其中基礎設施建設成本（C1）的數據來自表5；社會保障成本（C2）中的數據是把所有的成本進行加總得到；教育成本（C3）中的數據是把義務教育支出和興趣班的支出加總得到；個人住房成本（C4）中的數據是把表7中的數據乘以個人住房面積32平米得到；個人生活成本（C5）中的數據來自表8。不同區縣2018～2020年的農民市民化總成本如表9所示。

四、泰安市農民市民化過程中的問題及對策

許多學者認為農民市民化成本應該由政府、個人、企業甚至社會慈善組織共同負擔，提出在農民市民化成本的分擔上要實現“四位一體”，此觀點也達成了共識。但沒有學者對此過程中存在的問題，即阻礙農民市民化的因素進行分析，并提出對策。

（一）泰安市農民市民化中存在的問題

1. 農民市民化成本較高

從成本分析的結果我們可以發現，泰山區和岱岳區農民市民化的成本是30多萬，其他區縣也在21萬到27萬之間，相對于泰安農民1萬元的家庭年收入來說是很大的負擔。其中不管在哪個區縣，農民市民化成本中70%來自房子，三口之家的房子成本約為40～75萬，即使采用按揭的方式付款，經濟負擔也很重。

2. 政府在社會保障方面的投入過少

從社會保障成本承擔的分析中，可以發現政府對養老保險和醫療保險的投入過少，在一定程度上也是阻礙農民身份轉化的因素。因為一旦有病特別是大病，高額的醫療費會讓農民陷入困境，這種案例在泰安農村非常普遍。

3. 民營企業相對不發達

農民進入城鎮工作生活，吸納他們的主體還應該是民營企業，而泰安作為一個旅游城市，工業基礎相對薄弱，沒有幾個規模很大、有影響力的民營企業。

（二）泰安市農民市民化轉化中的問題對策

針對以上問題，應該按照“做好增加農民收入的加法，和減少農民費用的減法”的原則來提出對策。

1. 把農民的宅基地貨幣化

政府部門應該創造性地開展工作，引入第三方對農民騰空的宅基地進行開發利用，對農民進行貨幣補助，政府也可以拿出部分資金來補助，目的就是讓農民手中有錢，才能在城鎮購買商品房。這樣既可以充分利用閑置土地，又可以解決城鎮中閑置的商品房，可謂是一舉多得。

2. 把土地集約經營，給農民合理的土地流轉費

土地的集中連片經營是趨勢，目前泰安許多農村已經把大片的土地集中到幾個人手中，政府應合理引導種植大戶，讓他們的種植效益最大化，農民才能從中得到更大的土地流轉費。

3. 大力扶植民營企業

根據泰安市的整體規劃，區縣政府大力扶植符合當地產業特色的企業，切實貫徹國家為企業減免稅費的宏觀政策，促進當地企業健康、良性發展，讓農民不用走南闖北，在家門口就能很好地解決就業問題。這樣既節約了社會成本，又減少了許多社會問題。

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（作者單位：山東科技大學泰安校區。劉慶志為通訊作者）