新農村建設中的土地流轉方式

劉璇

[提要] 在當代新農村建設中，出現了一批示范村、旅游村、農業示范園等土地開發利用模式，而農村土地權屬是集體所有，要進行農業產業開發建設必定涉及到農村土地的流轉。研究幾個典型農村的土地流轉方式及新農村建設模式，對比分析不同土地流轉方式的特點及利弊，結果表明：探索新農村建設中的土地流轉方式需要因地制宜地考慮農村土地利用現狀和農業產業發展現狀，不斷完善農村土地流轉政策體系，形成高效有序的土地交易市場，堅決維護農民的利益。

關鍵詞：新農村建設；土地流轉方式；對比分析

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

社會主義新農村建設是我國社會主義現代化的重要進程，它包含著經濟、社會、文化、政治四大建設的深刻內涵。在這個過程中，出現了一批示范村、旅游村、現代農業示范園等新型農村建設模式，這些新模式調整了原有的農業結構，重新規劃了區域布局，并吸引了一大批新的產業入駐，展現了中國特色社會主義新農村的新面貌。農村土地流轉是新農村建設的用地來源基礎，只有盤活了農村土地，協調好了農村人地關系，才能高效利用農村土地資源進行社會經濟建設。

一、典型農村的土地流轉方式

（一）重慶黃桷門村

1、區域概況。重慶市銅梁區南城街道黃桷門村坐落于巴岳山麓、玄天湖畔，幅員面積6平方公里，距銅梁城區3.5公里。黃桷門村依托本村群峰峻秀、層巒疊嶂、幽靜深遠、林木青翠的天然優勢，以奇彩夢園建設為平臺，大力推進現代農業和鄉村旅游融合發展。2016年，黃桷門村建成全國首個“互聯網+文化”鄉村，奇彩夢園成功創建國家4A級景區，被評為“重慶十佳賞花風景地”。

2、土地流轉方式。黃桷門村的土地流轉包括兩種方式：第一種是常見的土地流轉方式，以轉讓、租賃為主，由村集體將土地承包經營權轉讓或租賃給公司或單位，由政府或街道辦事處進行監督；第二種方式是以重慶“地票制度”為基礎的土地流轉，土地權利人自愿將其建設用地按規定復墾為合格的耕地等農用地后獲取“地票”，在土地交易所通過掛牌或拍賣的方式進行交易，申請購買人向土地交易所進行申請，購入“地票”獲取建設用地指標。

3、農民利益保障。與公司或單位簽訂了土地流轉協議的村集體或個人，公司或單位在經營期限內需要勞動力時，應優先考慮與其簽訂協議的村民；同時依托奇彩夢園的建設，可搬入新建的風情小鎮，小鎮內廣場、休閑座椅、垃圾箱等生活服務設施齊全，水、電、氣、網絡等配套設施完善，是一個集休閑、購物、食宿、游玩等功能于一身的綜合體。而以“地票制度”將建設用地指標賣出的村民，根據《重慶市地票管理辦法》規定，可獲得相應的賣出指標的收益。

4、政府的政策支持。黃桷門村的村民以村集體或個人對土地進行集中流轉時，銅梁縣人民政府城南街道作為丙方一起簽訂土地流轉協議，監督乙方（承包或租賃經營權的公司）履行應有的責任與義務，包括向村民提供勞動崗位和及時支付租金等。同時，在公司或單位無法履行責任時，政府將承擔起對村集體或個人的責任。

重慶市自2016年1月1日起正式施行《重慶市地票管理辦法》，該辦法完整的闡述了各權利人和相關職能部門的責任，明晰了各項工作的具體細則，具有法律效應，為“地票”交易提供標準和法律保障。

5、新農村建設模式。黃桷門村的新農村建設主要以奇彩夢園為依托，通過成立專業合作社等方式，形成民俗旅館、旅游文化產品、盆景花卉、土特產品、精品小吃等多種商業業態，并獲得了“重慶十大賞花目的地”、“重慶鄉村旅游十大新名片”的榮譽。同時，結合當地的“龍文化”，進行“互聯網+”的銷售運作模式，打造“愛在龍鄉+京東”的互聯網農業品牌。

（二）湖南關山村

1、區域概況。湖南省長沙市金洲新區關山村，緊臨長常高速、長石鐵路和金洲大道，交通便利。村域面積4.94平方公里，全村16個村民小組2，660人。關山村因三國時期蜀國名將關羽在此屯兵而得名，是一個歷史文化深厚的鄉村，現為省、市兩級社會主義新農村建設示范村。2013年，關山旅游景區成功獲批為國家AAAA景區。2017年，關山村榮獲2017名村影響力排行榜300佳。

2、土地流轉方式。2009年關山村通過土地綜合整治，整理復墾了部分土地，提高了土地質量，并成立了土地專業合作社，按照依法、自愿、有償的原則，引導村民加入土地合作社，村內集體土地通過合作社進行有序流轉。到2013年初，新整治的土地通過出租、轉包等方式共流轉土地四千多畝，先后引進了果園、茶園、葡萄等現代農業項目，完全改變了以往單一農作物品種、村民收入低迷的狀況。

3、農民利益保障。關山村內的葡萄基地、茶園、水果采摘基地等生態農業示范基地需要大量的農業生產勞動力，村民通過生產合作社實現了與市場的對接，其勞動成果有了經濟保障；村內的農家樂示范片區，對村民居住的老房屋進行統一改造，打造了極具特色的“徽派”建筑，村民在一樓進行農產品銷售、農家樂經營等經濟活動，日常居住則在樓上進行，這種居民點統一改造在保證關山村村民良好的生活居住條件的同時，也為其提供了產品經營場所。2006～2012年，村內居民人均純收入由6，100元增加到20，600元。

4、政府的政策支持。《新建居民點建設與管理辦法》是關山村村委會在多次征求村民意見后制定的土地流轉后新農村居民點的統一管理辦法，該辦法對村民住房采取統規整治、統一安置和統規自建的方式進行重新規劃建設。它不僅解決了村民原有的分散居住帶來的問題，節約利用了農村集體建設用地，還很大程度地改善了村民生產生活條件，全面推進了公共服務向農村延伸，完善了關山村土地流轉工作的后續安置工作。

5、新農村建設模式。關山村通過土地合作社實行土地流轉后，按照“公司+基地+農戶”模式，逐步建成共4，000畝的現代生態農業基地，包括生態葡萄基地、生態休閑茶園、四季水果采摘基地、無公害蔬菜基地及生態水產養殖基地，并成立了相應的合作社，實現了與市場的有效對接，提升了市場競爭力。

在通過土地流轉實現現代生態農業產業發展，以及村民住房統規統整形成統一“徽派”風格建筑后，關山村大力發展休閑旅游產業，現已形成兩大鄉村旅游點：一是依傍青年湖打造新農民集居點，形成鄉村文化旅游區；二是以“主題采摘+農活體驗+科普教育+綠色餐飲”為基本模式，形成精品農家樂示范帶。

（三）陜西楊凌區

1、區域概況。陜西省楊凌農業高新技術產業示范區（以下簡稱楊凌示范區），位于陜西關中平原中部，總面積135平方公里，城市規劃區35平方公里，是中國第一個農業高新技術產業示范區，國家AAAA級景區。楊凌示范區下轄一個縣級區、2鎮、3街道，常住人口24萬人。

2、土地流轉方式。陜西楊凌示范區在發展過程中采用的土地流轉方式除了常見的一般土地流轉方式外，還采取了“土地銀行”的流轉方式。“土地銀行”是指，由政府組織成立、不以盈利為目的的土地流轉中介機構把農戶分散的土地承包經營權集中轉入土地銀行，推動土地經營權向龍頭企業和種養大戶流轉。楊凌示范區自2008年起組建土地銀行，主要由村委會領導和一些村民自主管理。

3、農民利益保障。為了保障村民的基本利益，維持其基本生活，楊凌示范區規定，“土地銀行”需對土地全部被租用而且不能進行生產活動的村民，每年發放糧食補助；對于達到補貼標準年齡的老人，每月發放補助費。同時，楊凌區政府建立土地流轉風險基金，一些企業或個人由于自然災害等其他原因不能及時支付村民地租的，由政府從基金中撥付給村民。

4、政府的支持。楊凌區政府成立了土地流轉服務中心和土地流轉仲裁委員會，來規范土地銀行的運行，專門對土地流轉工作程序以及流轉協議文本進行規范制定、對其無法解決的流轉糾紛進行仲裁處理。同時，在下轄鄉鎮成立土地流轉辦公室，負責各自轄區內土地銀行的監督規范、政策指導、工作協調等事項。楊凌示范區還出臺了園區土地流轉有關問題的規定等政策性文件，規范了農戶補貼標準，保障農民的生產生活條件。

5、新農村建設模式。楊凌示范區包括現代農業示范園區、秦嶺山現代農業生態旅游園、教稼園和崔西溝民俗村四個部分。其中，現代農業示范園區創新園（國際科技合作園）是國家AAA級旅游景區，景區建有八個現代農業技術展館和現代農業展示區；秦嶺山現代農業生態旅游園是集觀、嘗、娛、勞、育、購于一體的新型農業生產經營形態；教稼園則是以農耕歷史、農業文化為特色，融歷史性、文化性、趣味性、科普性、景觀性為一體的現代休閑性的觀光公園；崔西溝民俗村是一個集觀賞、采摘、品嘗、體驗、休閑為一體的旅游景區，家庭旅游接待已成為該村農民增收的主導產業。

二、典型流轉方式對比

以上三種新農村建設中的土地流轉方式都是與一般土地流轉方式相比更具創新性的，依托政府各項政策支撐與各項工作的支持、結合當地發展的實際情況以及村民的積極配合，因地制宜的創新土地流轉方式，促進了新農村農業產業發展，提升了村民生產生活品質，保護了農村生態環境。各地新農村建設的過程中，要積極探索符合自身發展的土地流轉方式，探索各個模式的特點和適用條件。

（一）土地流轉方式評析

1、黃桷門村地票制度。重慶黃桷門村采用的土地流轉方式是轉包、租賃流轉與“地票制度”相結合的方式。在此背景下，通過轉包和出租土地承包經營權的村民可以得到集中安置，可以獲得優先就業的機會，同時會得到相應的土地轉包費用和租金。這種方式不僅加速了土地流轉，提高了土地利用效率，也提升了村民的生產生活品質，拓寬了村民的收入來源。而選擇通過出售“地票”獲取相應收益的村民，盤活了他們手上閑置的農村建設用地，使土地“物盡其用”，他們的收益取決于土地交易市場，一旦土地交易市場不能正常運營，其掛牌或拍賣的“地票”交易也存在一定的風險，不能保證他們的利益。

黃桷門村能夠成功運用這兩種流轉方式的原因是：第一，轉讓和租賃的土地流轉方式在我國農村已經發展較為成熟，相應的政策制度也較為完善，加上重慶市銅梁縣人民政府的監督，該種土地流轉方式能夠穩步進行；第二，“地票制度”是具有重慶特色的新型土地流轉方式，它流轉的是建設用地指標，在政府政策制度支撐的基礎上加上了市場的靈活運轉，流轉程序明確清晰，少了一般土地流轉方式中的利益糾紛等問題。

2、關山村合作社方式。關山村通過成立土地專業合作社，統一對村內的土地進行有序流轉，在此土地流轉方式下，關山村按照“公司+基地+農戶”的模式進行農業產業生產經營活動。各種生產合作社的成立使得農民依靠合作社種植了果蔬糧食，同時也開發了觀光農業，增加了旅游收入。這種方式遵循村民自愿、有償流轉的原則，實現了農戶生產的農產品與市場的有效對接，公司的加入與基地的形成實現了規模農業，農民的利益得到了最大化。

這種土地流轉方式的成功之處在于：第一，土地專業合作社的方式打破一家包攬的常規，與不同品牌的企業合作成立不同的生產基地擴展了業務渠道，增強了抗風險能力；第二，農民的收入在此期間得到了大幅上漲，社會福利體系也得到了完善，生產生活品質都有了提升，此種土地流轉方式得到了政府、企業尤其是村民的認可，因此得以成功發展。

3、楊凌區土地銀行。楊凌示范區采用的土地流轉方式是土地銀行的方式，由于楊凌區土地面積較大，通過土地銀行流轉的土地規模也更大，發展的產業比較全面數量相較于其他自然村來說也更多，它所需要的勞動力也更多。現代農業示范園主要引進先進技術與專業人才為現代農業服務，其他技術產業則吸引了大量勞動力，同時農戶通過在民俗村內發展家庭旅游來增加收入。

楊凌示范區在此種土地流轉方式上取得成功主要是因為：第一，土地銀行極大地優化了楊凌區土地資源配置，改變了原有的農業生產方式，促進了農村勞動力轉移，促進了村民收入快速增長；第二，村民的參與性較高，土地銀行除一些中介機構來運行外，大部分由村委會干部和熱心村民無償服務，村民作為土地銀行的參與主體，對這種流轉方式更有信心。

（二）土地流轉方式對比表。（表1）

三、結論及建議

在當代新農村建設當中出現的這些創新的土地流轉方式都在一定程度上盤活了農村土地資源，對農村土地進行了合理配置，為新農村建設中的生態農業、旅游業等其他產業的發展打造了良好用地基礎。其中，湖南關山村的土地專業合作社的集體流轉方式將公司、農戶、生產基地三者良好地維系了起來，公司和農戶的收入都有保障，同時形成了規模農業，可以發散一些其他旅游觀光農業；這種流轉方式中對村民的統一安置以及對房屋的統規統整也為關山村發展旅游業提供了優質的外部條件，是比較值得借鑒的一種農村土地流轉方式。

各地在積極探索適合自身土地流轉方式的進程中，要做到因地制宜地考慮土地利用現狀和農業產業發展現狀；充分考慮農民利益，盡量使農民利益最大化，不僅在生產條件、就業機會上滿足農民的要求，也要改善農村整體居住環境，提升農民生活品質；政府要努力完善各項土地流轉制度與政策，明晰各項土地流轉工作的權責和程序，建立較為平衡的利益分配機制。

主要參考文獻：

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