社會組織參與社會治理存在的問題

張琳琳

[提要] 社會組織作為社會治理的重要參與主體，是推動社會治理、提供社會服務的重要力量。社會組織在創新社會治理方式、維護社會和諧穩定方面具有不可忽視的作用，但不可否認的是我國社會組織成長還不成熟，還存在許多問題需要解決。本文從政府、社會組織自身和社會公眾等三個維度分析社會組織在參與社會治理過程中存在的問題，并提出相應對策建議。

關鍵詞：社會組織；社會治理；問題；對策

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

近年來，隨著政府職能的轉變、公民參與意識的提升，政府與社會的關系不斷得到優化，社會組織在此背景下也得到了蓬勃的發展。在黨的十八屆三中全會中提出要創新社會治理體制，激發社會組織的活力。黨的十九大報告中也提出“打造共建、共治、共享的社會治理格局”，明確要求發揮社會組織的作用，從而實現政府治理、社會調節、居民自治的良性互動。由此可見，傳統的高度集權統一的治理模式已經成為過去式了，新的社會治理方式已經得到政府的高度重視，這不僅為社會組織的發展指明了方向，同時也為其參與社會治理提供了前所未有的機遇。隨著改革進程的推進，社會組織發揮作用的空間將會越來越大，但同時也要看到，無論是在社會組織自身的發展過程中還是在參與社會治理的活動中依然存在許多問題，仍需不斷探索和完善。

一、創新社會治理需要社會組織參與

從“管理”到“治理”的轉變，表明我國對社會治理認識的更加深刻和創新社會治理的決心。“治理”體現的是多個主體對國家和社會事務的共同協商、分工合作、平等參與，意味著各主體之間多向度的互動和影響。首先，社會組織作為其中的一個重要主體，其非營利性和公益性在參與社會治理的過程中具有獨特的優勢；其次，目前我國社會正處于轉型的關鍵時期，暴露出許多社會矛盾，人民的需求也呈現出多元化的趨勢，一些社會問題還具有跨部門、跨領域、跨行業的特點，涉及的范圍比較廣泛，僅靠政府的力量是難以得到妥善解決，政府對于這些矛盾和需求也應接不暇，表現的力不從心。這時社會組織的重要性便顯現了出來，社會組織在處理社會矛盾、解決社會問題中具有快速的反應能力，從而能有效避免矛盾的進一步擴大，并能夠為群眾提供滿意的服務和專業化的指導，有助于維護社會的和諧和穩定，在此過程中不僅可以對政府起到“減壓閥”的作用，還可以成為人民群眾之間的“潤滑劑”。社會組織還架起了政府和人民之間的橋梁，既可以廣泛收集信息及時地向政府反映人民的訴求，又可以向人民傳達政府的政策，促進政策的實施。目前，據官方數據統計截至2018年4月底，我國社會組織的數量達到了81.6萬個，包括社會團體37.9萬個，民辦非企業單位43.1萬個，基金會6，488個。比2015年的61.3萬個增加了33%。可見社會組織自身也在不斷的發展壯大，在參與社會治理的活動中也得到了越來越多人的認可，認為凡是社會組織有能力承擔的公共服務，政府要鼓勵和支持社會組織積極參與，凡是社會組織更有優勢來處理的社會問題，政府要減少干預。總之，社會組織作為社會治理的重要主體力量，在推動社會治理中發揮的作用是不可替代的，隨著治理改革進程的推進，社會組織將會受到更多的關注和重視。

二、社會組織在參與社會治理中存在的問題

社會組織雖然在解決社會問題提供公共服務方面取得了一定的成績，但是在現階段社會組織并沒有充分發揮其應有的作用，仍有很大的發展空間，存在的問題也是多方面的。下面將從政府、社會組織自身和社會參與三個維度來分析：

（一）政府的維度

1、社會組織發展缺乏相應政策環境的支持。首先，在法律法規的制定上，改革開放以來我國針對社會組織也制定了一些相應的法律規章制度，現階段與社會組織有關的法律條例包括1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》，1988年頒布的《基金會管理辦法》，還有針對社會組織的三大條例，分別是1998年的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會管理條例》。但目前我國還沒有一套有關社會組織的完整配套的法律，使得社會組織一直處于法律的“空隙”之中。隨著社會組織的發展，其活動內容已經深入到社會的各個領域，因此社會組織參與社會治理需要法律法規來對其進行約束和規范甚至是提供相應的法律支持，以確立社會組織在法律層面的合法地位。但現有的法律法規對社會組織的地位、權利、義務和基本原則等并沒有做出系統化的規范和明確的界定，有些規定不清晰且可操作性不強，從而制約了社會組織的發展空間；其次社會組織在人事管理、稅收優惠、社會福利等方面也缺乏健全的政策規定。

2、政府對社會組織不信任。推動社會治理方式創新需要政府與其他治理主體基于共同的目標，通過多種治理方式共同進行。這需要治理主體間的協商、互動與合作，但由于我國傳統治理方式歷史悠久官本位思想濃厚，政府對社會組織缺乏一定的信任，對社會組織的能力和作用持懷疑態度。甚至有些政府部門把社會組織作為自己的下屬部門，為其安排政府的各項工作，從而使社會組織在參與各項社會事務的時候處于不平等的地位；另一方面由于社會組織籌資能力不足對政府財政支持的依賴也讓社會組織的發展受制于政府。這樣就不利于二者建立一定的協同互動機制，從而導致信息的溝通不暢，在處理突發事件時無法進行有效的溝通及時地采取應對措施。缺乏統籌安排就容易導致資源的分配不當和資源浪費，不僅使問題得不到有效解決反而可能帶來一些負面影響。

（二）社會組織維度

1、社會組織自身管理不規范。社會組織的成立都會經過一定的注冊登記程序形成法人，但是許多社會組織在實際的運作過程中并沒有形成一套運行完整的管理系統。首先，在治理結構上，一套完善的治理結構應該包括決策、執行和監督三種角色，大部分的社會組織都會設立理事會進行決策，而監事會卻形同虛設，甚至有的都沒有設立；其次，雖然社會組織在注冊登記時有相關的法規規定社會組織必須制定完善的組織章程，并嚴格按照章程開展活動，但是由于規定本身就存在漏洞，再加上社會組織本身資源不足，即使有些組織制定了完善的組織章程，也很難嚴格按照章程辦事，而那些只進行了備案的社會組織就更沒有規范管理可言了。在財務管理方面，只有一些規模較大的社會組織配備了專門的財務人員，有些社會組織財務管理理念較差甚至沒有專職的財務人員，導致賬目混亂、財務信息不透明，沒有接受社會的監督，使違法違規行為變得有機可乘。

2、社會組織缺乏獨立性，社會認可度不高。社會組織的非營利性和公益性形成了其參與社會治理的獨特優勢，但同時也要求社會組織必須具有一定的社會公信力，才能順利地參與社會治理的各項事務。隨著政府職能的轉變，社會組織也逐漸進入到公眾生活中被大家所熟知，但由于一些社會組織管理不規范，暴露出的一些問題使得社會組織的公信力大打折扣。從之前曝光的事件中可以看出，社會組織通常存在的問題有財務信息不透明、賬目混亂、挪用公款等，這些都對社會組織的公信力造成了許多負面的影響。此外，社會組織主體地位尚未確立，行政化色彩突出。由于社會組織是以公益最大化為宗旨，所以資金來源比較單一，在一定程度上資金不足，需要依靠政府的財政撥款，長此以往許多社會組織漸漸地成為了政府的附屬機構，失去了其原有的獨立性，這樣社會組織就會逐漸呈現出官僚化傾向，甚至是背離其非營利性的原則。再有就是社會組織的專業能力總體不足，社會組織的薪資待遇和福利水平普遍偏低，導致其很難吸引和留住高端人才，由于專業人才的缺乏社會組織就不能為公眾提供優質滿意的服務，治理水平也會受到限制，從而降低了公眾對社會組織的認可度。

（三）社會參與的維度。公眾的參與度不高，其原因主要有：首先，由于我國的歷史因素，官本位的思想對我國民眾的影響比較深刻，雖然改革開放以來我國的公民意識逐漸得到加強，但較西方國家而言依然存在一定的差距。政府在社會事務中長期占主導地位，使社會成員對政府的依賴性較大，對社會組織的作用認識不足，從而對社會組織不信任，參與積極性不高；其次，社會組織應該是推動公民社會發展，引導公民積極參與社會治理，提高公民意識的主體力量，但由于現階段大多數社會組織行政化色彩突出，使得其原有的志愿性、公益性、公信力嚴重不足，也削減了公民參與的積極性。

三、社會組織參與社會治理完善建議

（一）健全有關社會組織的法律法規和制度保障。我國是法制社會，法律是保障一切社會活動有序進行的基礎，做到有法可依是社會組織參與社會治理的重要保障。一套完整的法律法規體系不僅有利于規范社會組織的有序運行和持續發展，也為其參與社會治理提供了法律支撐。因此，政府部門要盡快出臺一項完整的有關社會組織的法律法規，在法律層面上確定社會組織的合法地位，明確界定社會組織的性質、職責權限、行為準則，為社會組織開展各項活動提供有利的社會環境，做到有法可依，有序進行。此外，還要完善有關社會組織財政稅收的法律法規，對社會組織的稅收種類進行清晰的界定，并給予一定的稅收優惠。同時，健全有關社會組織成員的福利保障制度，提高組織成員的工作熱情。

（二）推進政府職能轉變，為社會組織釋放更大的空間。政府要摒棄傳統觀念加快職能轉變，深入推進“政社分開”。要舍得放權，把社會組織有能力提供的公共服務要放給社會組織去做，減少對社會組織的限制，積極培育社會組織，建立社會組織孵化基地，降低門檻，簡化登記手續，為社會組織的發展提供更加便利的條件。政府還可以與社會組織之間建立合作機制，從而為公眾提供更高質量的服務，通過完善政府購買服務體制機制，為社會組織提供更多的資源和渠道，提高參與社會治理的能力。此外，政府要積極發揮平臺作用，為社會組織搭建信息共享的網絡平臺，全方位、規范統一的公布有關社會組織的信息。社會組織可以將自己開展活動的情況、日常的項目運營及財務狀況在平臺上公布，這樣既可以增加信息的透明度，為社會公眾進行監督提供了渠道，還可以加強社會組織之間的聯系和互動，有利于實現社會資源的整合，形成社會治理的合力。

（三）規范社會組織的內部管理制度。規范社會組織的內部管理，首先，要在源頭上進行規范，制定嚴謹的注冊登記程序并嚴格按照程序辦事，根據社會組織的不同性質和特點進行分類管理，規定社會組織必須嚴格按照組織章程開展活動，同時加強后期的監管，并嚴格查處有違法違規行為的社會組織；其次，建立包括員工代表大會、理事會、監事會在內的內部治理機制，決策、執行和監督三者缺一不可，只有這樣，才能夠明確職責進行權力的制衡，防止以權謀私。民主決策制度、財務監管制度、績效評估制度等也是規范社會組織內部管理必不可少的。此外，還要定期在社會組織內部開展培訓，豐富組織成員的專業知識提高處理問題的能力，以小見大，從而提升組織整體的管理水平和參與社會治理的能力。

（四）確立社會組織的主體地位，提高公信力。確立社會組織的主體地位就是要使社會組織能夠按照自己的意愿參與社會事務，提供社會服務。社會組織所表現出的對政府的依賴一方面是由于我國“強政府-弱社會”的社會治理格局；另一方面還是因為社會組織自身實力不夠強大。制約社會組織發展的一個重要因素就是資金短缺的問題，大部分社會組織資金的主要來源就是政府的資助，從而導致社會組織不能獨立自主的發展。在社會組織比較發達的國家經營性收入約占社會組織收入的70%左右，處于主導地位。因此，要確立社會組織的主體地位，就要提高社會組織籌集資金的能力。社會組織的非營利性并不代表不營利，而是要把所得收入投入到公益事業上去，為社會服務。社會組織可以通過在自己的專業領域提供相關的服務并收取一定的報酬來增加收入，還可通過捐贈的方式增加收入，并向社會公開資金去向，增加公眾對社會組織的認可度。此外，專業化的人才隊伍也是不可或缺的，只有擁有一批專業化程度高的領導隊伍，才能更好地管理社會組織，更有效地調解社會矛盾，提高服務社會的能力，因此如何吸引和留住人才也是社會組織必須要重視的問題。只有社會組織自身實力強大了才能為公眾提供滿意的服務，這樣組織的公信力自然也就提高了。

（五）加強宣傳，擴大社會組織的群眾基礎。社會組織是多方力量參與的組織，其公益性和非營利性決定了它是反映人民訴求、為人民提供服務的組織。由于我國社會組織起步較晚，對社會的影響力不足，再加上我國公民意識薄弱，因此人民大眾對社會組織還不是很了解，有的甚至對社會組織沒有一個確切的概念。這就需要社會組織加大宣傳力度，通過互聯網、新聞媒體等手段對社會組織的性質、開展的活動、組織文化、服務宗旨等進行積極地宣傳，讓民眾更多更深入的了解社會組織。利用社會組織的公益精神和志愿精神號召民眾積極參與社會組織。還可以通過品牌效應，精心打造一批優質的社會組織服務項目，以此來提升社會組織的知名度和影響力，吸引更多的人參與到社會組織中來，從而為社會組織的發展注入活力。

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