平陽寵物小鎮PPP模式應用研究

戴建霞 陳雙雙

[提要] 當前特色小鎮的培育工作成為我國新的經濟熱點，為了促進其長遠發展，引入PPP模式是建設特色小鎮的最佳途徑。本文首先探討平陽寵物小鎮PPP模式應用現狀及存在的問題，發現存在特色產業不達標、融資渠道不通暢、建設管理不完善等問題。最終，針對以上問題提出著力打造特色產業、強化監督管理制度、加強金融扶持政策、提高企業運營能力以及完善人才引進政策等對策。

關鍵詞：平陽寵物小鎮；PPP模式；對策

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

“十三五”期間，我國旅游業處于蓬勃發展階段，為了迎合景點旅游到全域旅游的發展模式，彌補旅游基礎設施和公共服務滯后的現象，特色小鎮的建設上升到國家層面。《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中提出，決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1，000個左右的特色小鎮。住建部、中國農業發展銀行發布的《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》，提出進一步明確農業發展銀行對特色小鎮的融資支持辦法。此外，PPP模式的有關政策和融資環境在不斷完善，PPP發展項目、數量和價值也在加快增長。然而，特色小鎮建設處于起步階段，且面臨著建設周期長、投資規模大等一系列的難題，因此特色小鎮的發展需要應用PPP模式深入開發，充分調動社會力量建立合作伙伴關系，促進特色小鎮健康發展。

平陽寵物小鎮結合當地自然資源和特色產業寵物用品，充分發揮寵物產業的基礎和優勢，構建多元化的特色產業以及多功能復合的區域，打造時尚寵物產業經濟區與旅游慢生活小鎮。寵物小鎮的建設離不開PPP模式的助推，為小鎮發展提供資金支持，從而促進其可持續發展。

一、研究綜述

國外學者對于PPP的研究較為系統，涉及到諸多領域。PPP最初應用于基礎公共設施建設，而特色小鎮的開發建設也是最早出現在國外，相關研究內容、涉及范圍也比較廣，主要側重于產業主導模式和旅游主導模式的特色小鎮。Yuanzhi Xing & Qiuling Guan（2017）發現政府決策的準確性、私人投資者資金配置的合理性以及市場收益的不穩定性是導致項目風險分擔的主要因素。Marina Shibayeva & Yelena Serebryakova & Oleg Shalnev（2017）建議PPP模式下，公共部門和私營部門投資之間找到平衡，以實現交通基礎設施建設項目。而國內對PPP模式的研究還不夠成熟，只是對特色小鎮應用PPP模式的內涵、可行性與必要性做了分析，以及提出一些思考和建議。王秋輝（2017）對PPP在特色小鎮建設中的現狀和優勢進行研究分析，并提出了應用PPP模式建設特色小鎮的具體路徑。李冰（2017）重點探討研究博山特色小鎮PPP建設模式，通過分析建設的可行性并提出其建設構想，對博山特色小鎮PPP模式運作進行流程設計后提出了針對性的政策建議。

國外PPP項目運用較為成熟，有較成熟的理論基礎，對PPP模式存在的風險以及問題都有系統詳盡的研究。國外特色小鎮的研究較多的是旅游文化小鎮，多通過具體案例進行分析，總結特色小鎮的發展模式與方法。而由于國內特色小鎮的建設處于初步階段，只要研究特色小鎮的規劃以及運作模式上，且我國對PPP模式的研究也處于理論闡釋階段，主要局限于對國外理論的闡釋和實踐的簡單探討。大部分體現在PPP模式建設特色小鎮的可行性與必要性的研究，對PPP模式的風險分擔機制及發展過程中的“瓶頸”及對策缺乏系統、全面性的研究。

二、平陽寵物小鎮PPP模式建設

（一）平陽寵物小鎮概況。平陽寵物小鎮選址于中國浙江省溫州市平陽縣西部，小鎮規劃范圍以溪心島為主體，距離南雁蕩風景區約4.5公里，規劃總面積約4.6平方公里，項目總投資100.6億元。其中，平陽寵物小鎮總投資52.2億元，主要用于非盈利性基礎及服務設施和重點工程項目，其中非盈利性基礎及服務設施投入約22.7億元，主要用于打造游客接待中心、寵物文化博物館、溪心島休閑旅游特色村和基礎設施項目的建設。目前，平陽寵物小鎮已經建成小鎮客廳，共分三層，由三根“狗骨頭”組成，并于2017年5月29日正式開館。

（二）平陽寵物小鎮PPP模式應用現狀。平陽寵物產業起步于20世紀90年代，距今已形成一定的產業規模。平陽寵物小鎮的開發首先是在整治污染的前提下，進行產業轉型，著重發展寵物文化產業以及生活旅游產業，凸顯小鎮的特色產業，形成產業鏈集聚。目前，平陽縣出臺了《關于全面推進旅游名縣建設的實施意見》及《全面推進旅游名縣建設扶持辦法（試行）》，重點投入平陽寵物小鎮的建設規劃，縣財政每年安排3，000萬元旅游發展專項資金，到2020年前，每年以10%遞增；并建立產業基金，安排1億元旅游產業引導基金，用于股權投資開發旅游項目與招商引資項目的扶持獎勵，引導社會資本參與，鼓勵外資和社會資本投入旅游景區（點）開發。平陽寵物小鎮計劃在5年內（2016～2020年）投資52.2億元，實施14個項目，因此采用PPP模式，尋求企業融資，但目前小鎮還處于規劃建設階段，目前規劃的三大功能區還未建設成功。

見圖1，在平陽縣政府的支持下，成立了浙江萌寵島投資有限公司，主要經營對在建項目的投資及土地開發以及寵物小鎮基礎設施的建設。水頭鎮政府對浙江萌寵島投資有限公司提供土地及補貼等，授予其特許經營權并保留相應控制能力，在特許經營權期滿后再將寵物小鎮移交給水頭鎮政府。以水頭投資有限公司和北京亞太中金資產管理有限公司為主體作為投資方，實行統一規劃、統一建設、統一招商、分別運營以及分別核算的管理體制，其中投資方主要負責項目融資、資產運營以及設施建設等具體工作，并以股本的方式進行融資，以分紅的形式獲得后期的利益。持續建設中的平陽寵物小鎮還在尋求融資，而金融機構以貸款的方式提供資金，后期要以還本付息的方式歸還；建設而成的寵物小鎮最終是以旅游產業為基本，吸引大量的用戶以購買相關寵物產品的形式獲得收益。（圖1）

（三）平陽寵物小鎮PPP模式存在的問題

1、特色產業未達標。2017年，浙江省發改委通過“優化考核內容、開展自查自報、分實地核查、匯總計分排名”等環節對2016年度的78個省級特色小鎮進行考核評分，并公布了考核結果，其中平陽寵物小鎮為降格小鎮。主要原因在于平陽小鎮特色產業比重低且基礎設施不完善，小鎮入駐企業數量不足，導致投資回報率較低的現象，平陽寵物小鎮特色產業占比較低，遠遠沒有達到特色小鎮的考核中要求有效投資70%用于特色產業的要求。此外，寵物小鎮空有“形”而不具備產業基礎，而且缺乏成熟可靠的運營模式，并沒有很好地解決好成本和盈利模式的問題，目前入駐的企業也面臨虧損的問題。這從一定程度上反映了目前平陽寵物小鎮因為特色產業未達標而造成小鎮發展本末倒置的現象，逐漸衍生出“偽特色小鎮”的現象。

2、融資渠道不通暢。隨著小鎮的核心功能設施以及平臺建設完畢，小鎮凸顯的特色產業未達標的現狀導致平陽寵物小鎮的投資大幅度減少。目前，浙江建科工程項目管理有限公司受浙江萌寵島投資有限公司委托，就平陽縣寵物小鎮建設工程項目PPP咨詢服務進行公開招標。這從一定程度上體現了平陽寵物小鎮融資難的現狀。社會資本加入特色小鎮的建設主要目的是為了獲得利益，但目前平陽寵物小鎮不僅難以獲得收益，反而因特色產業不達標而導致被降格，因此，大部分社會資本放棄對它的繼續投資，導致其難以繼續建設發展。

3、建設管理不完善。平陽寵物小鎮于2017年5月29日正式營業，但從開業至今寵物小鎮人氣依舊處于低迷狀態。根據考核結果來看，平陽寵物小鎮客廳建在規劃區外，出現規劃定位偏離的現象，且項目進度慢，基礎設施建設落后。平陽寵物小鎮的建設管理方面存在很大的漏洞，主要體現在企業運營能力難以維持寵物小鎮的長遠發展。因此，平陽寵物小鎮被認為“功能拼盤”，沒有創新特色產業的支撐，小鎮難以吸引社會資本的入駐。并且由于缺乏相應的專業人才，寵物小鎮的規劃建設遭遇瓶頸，難以持續發展。

三、寵物小鎮PPP模式建設對策

（一）著力打造特色產業。寵物小鎮PPP項目重點在于打造特色產業。一是打造一站式寵物電商平臺，在一定程度上擴大寵物小鎮的知名度；二是利用3D打印項目以及投影技術，提供休閑互動項目，吸引年輕群體，增加流量；三是增加手工項目，游客和寵物互動，一起制作寵物衣物等。增加這些特色產業，能夠避免大部分特色小鎮產業模式同質化的現狀，從而體現出寵物小鎮的差異化和特色化，拓展小鎮寵物產業的新領域。

（二）強化監督管理制度。政府需要鼓勵社會公眾參與監督，并建立面向公眾的投訴舉報平臺，對情況屬實的舉報給予一定嘉獎，同時也對虛假舉報制定懲罰機制。這在一定程度上優化政府的管理制度，同時也監督到社會資本建設寵物小鎮的效率。此外，對于參觀寵物小鎮的游客進行市場調查，征詢游客對寵物小鎮目前開放現狀的滿意度調查，對于寵物小鎮入駐的企業以及相關特色產業項目進行嚴格監管，從而能夠及時進行改進。

（三）加強金融扶持政策。政府要出臺相應的金融政策，并建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，加強對寵物小鎮PPP模式的金融支持，如平陽縣出臺用地、項目、資金、改革、公共服務等方面，對寵物小鎮建設優先確保重點項目、基礎設施用地指標。此外，擴大商業銀行對寵物小鎮建設貸款力度或通過平陽縣政府財政收入對社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，吸引民營資本參與；利用政策的行政手段和影響力，在各個金融機構大力宣傳寵物小鎮PPP項目等。平陽縣政府應該多渠道加大特色小鎮的金融支持，如設立寵物小鎮建設基金以及建立城鎮化投資平臺、建立PPP模式專項補貼，拓寬寵物小鎮的融資渠道，構建多元化的融資支持體系。

（四）提升企業運營能力。寵物小鎮PPP項目具有投入大、周期長、見效慢的特點，其中浙江萌寵島投資有限公司需要參與從寵物小鎮最初的設計建設到最終的運營管理的全過程。首先，要著重對寵物小鎮的特色產業以及基礎設施投入建設；其次，配備管理、建設、運營等方面專業人才，多渠道加強專業技術崗位力量；最后，可以實行“委托運營管理+部分業務外包”的運營管理模式，組建專業化運營管理團隊，負責不同區域內的基礎設施項目的運營管理。

（五）完善人才引進政策。政府應培養和引進一批熟悉特色小鎮PPP項目的專業性人才和管理運營寵物小鎮的高素質人才和規劃建設的技術型人才等。此外，為了避免寵物小鎮PPP模式應用的風險，還應該引進一批專業對口人才進行風險評估，從而保證寵物小鎮PPP模式收益的穩定性。此外，為了更好地留住人才，政府要制定完備的人才引進政策，如打造良好的工作環境，提供相應的高福利待遇，為高層次人才提供更多的發展空間和機會等。（通訊作者：陳雙雙）

主要參考文獻：

[1]住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部.關于開展特色小鎮培育工作的通知[Z].2016.

[2]住房城鄉建設部、中國農業發展銀行.關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知[Z].2016.

[3]Yuanzhi Xing，Qiuling Guan.Risk management of PPP project in the preparation stage based on Fault Tree Analysis[J].IOP journal，2017（1）.

[4]Marina Shibayeva，Yelena Serebryakov，Oleg Shalnev.Efficiency improvement of the investment and innovation activities in the transport facility construction field with public-private partnership involvement[J].IOP journal，2017（1）.

[5]王秋輝.“PPP+”特色小鎮——PPP模式在特色小鎮建設中的研究[J].知識經濟，2017（12）.