五蓮縣農村居民點土地集約節約路徑分析

尹登玉，張全景，王揚

(曲阜師范大學 地理與旅游學院，山東 日照 276826)

隨著五蓮縣全面招商、工業強縣、做強全域旅游、加速特色新型城鎮化等各項工作的強力推進，未來一段時期內，是全縣轉變經濟增長方式、實現快速發展和完善城鎮村體系的重要時期，也是受當前新增建設用地指標約束、亟需提高土地利用水平和土地集約程度的重要時期[1]。五蓮縣一些村莊出現了較為粗放的土地利用現象，老宅閑置不用、村外新房林立，村內破爛不堪污水橫流、村外干凈整潔的現象較為普遍，占用耕地建新房的現象也屢見不鮮。由此導致我國農村的“空心化”“內舊外新、新舊同在”等現象日益加劇。農村建設用地整理和農村居民點整治工作是未來土地整治發展的重心，以土地集約利用為核心，以增減掛鉤政策為基礎平臺，嚴格按照要求實施農村建設用地、居民點的整理，是解決和統籌當前建設用地各類矛盾的重要措施[2]。隨著國家三農政策的進一步落實到位，全縣農民收入不斷增加，改善生產生活條件的愿望不斷增強[3]。已經有一部分村落具備了內部集中建設，村與村之間相互合并，建設新型社區的條件。新農村社區建設是轉變當前社會經濟增長方式、集約節約建設節約型和諧社會的必然要求和基本條件[4]。在此基礎上，我們以進一步破解土地供需矛盾，解決長遠用地需求為目的，通過土地增值收益反哺農村，推動農村不斷實現改善生產生活條件的客觀要求，開展空心村綜合整治的關鍵技術研究，摸清現狀，總結經驗，科學計算潛力，統籌制定發展規劃，為當前農村居民點土地集約節約利用和發展提供重要的科學依據。

1 研究區現狀

以山東省五蓮縣2015年土地變更調查成果為依據，結合農村居民點登記發證工作成果，以560個村居為研究對象，占全縣村居的88.6%，調查共涉及12.24萬戶，包括農村人口35.81萬人，共涉及農村居民點面積5 653 hm2，占全縣農村居民點用地的71.4%。2015 年全縣土地總面積149 695.83 hm2，其中農用地面積126 700.51 hm2，占土地總面積的84.64%；建設用地面積16 419.78 hm2，占土地總面積的10.97%；未利用地面積6 575.54 hm2，占土地總面積的4.39%。全縣土地利用結構見表1。就建設用地而言，居民點及工礦用地面積為12 374.71 hm2，占全縣建設用地總面積的8.27%，是建設用地中分布最多的土地利用類型。五蓮縣建設用地的存量多、布局散，統籌城鄉土地利用潛力較大，居民點分散，人均建設用地占地面積達到了231.04 m2，遠遠超過人均建設用地標準，導致農村居民點用地大量浪費。

表1 2015年五蓮縣建設用地利用結構

2 問題與分析

近年來，根據五蓮縣的統一規定，縣域內各鄉鎮與各街道分別依法設置了集體資產資源管理處和建設項目招投標中心，并協同各村村委進行管理監督，加大了對閑置用地管理的力度，五蓮縣對縣域村集體的閑置用地管理比較合理，但其中也出現了一系列問題，表現為以下幾點。

由于部分老村落或小規模村落缺乏統一的管理與規劃，村內宅基地的布局和規劃較為混亂，宅基地出入口位置比較擁擠和狹窄，其內部間隔很小，出入不便。個別經濟水平較高的農戶，為了增加房屋面積、使其房屋更加美觀，同時又圖方便，就出現了建新不拆舊的現象。由于受到傳統觀念和戀土情節的影響，“一戶一宅”的制度沒有全方位貫徹與實施，村內依舊存在“一戶多宅”的現象[5]。

土地規劃缺乏科學依據，村莊規劃把重點僅僅放在了房屋建設要整齊統一，放寬了對村內廢舊宅基地的可持續性利用，由此而導致農戶在建房時出現的盲目性與隨意性。

節約用地意識不強。我國的《土地管理法》規定，農村宅基地所有權是歸屬于村集體的，農戶個人所具有的是宅基地的使用權，不可隨意轉讓買賣。但是大部分人片面認為，土地是集體所有，但是如果建房，其所有權就會成為自己的，所以就出現了多占宅基地的不良現象。

審批制度不健全，舊宅基地糾紛多。農戶在建新房時經常會發生矛盾與糾紛，為了省事，就會不約而同地在外圍尋找一處地理位置優越的地塊建新房。

如何優化空心村土地結構，合理配置土地資源，這已經成為國家亟待解決的問題，保護并合理利用現存的耕地，提高土地利用率，使農村居民點用地實現集約節約利用是解決這一問題的重中之重。農村居民點土地的利用尚有很大的潛力，必須要加大對其各資源要素的合理分配及投入，科學地挖掘潛力，實現土地利用的最大化[6]。

3 啟示

農村居民點土地集約節約利用的核心就是要對當前“空心村”的閑置土地及空閑宅基地按要求進行高效合理的開發與使用，應從以下幾個方面入手。

3.1 開發改造舊宅基地

當村內的農民提出申請要建造新房時，必須先將其原有的宅基地統一交由村集體管理處置，再按照規定進行支配和使用，相當于以舊房換取新房[7]。村集體對統一收回的宅基地，要根據實際情況和要求統一分配給村內其他農戶，或者在其宅基地蓋建新房；對其原有宅基地進行合理的整治復耕工作，可以將其用作農業發展，比如搞大棚建設等。按照宅基地所有權歸集體、使用權歸農戶的基本原則，盡可能地挖掘土地利用的潛力，以實現節約土地的目的。

3.2 引導農民向中心村鎮發展

相關部門在對村鎮進行土地利用規劃時，應該考慮當前的小康村建設與發展，將農村住宅及基礎設施等都納入到規劃區域內，科學地設計和規劃，有序統一地建房，引導農民的生產生活方式向集中居住、規模生產的方向發展，進一步保護耕地。

3.3 健全審批制度

五蓮縣的土地管理相關部門可與村委會建立相關組織機構，并建立嚴格的監督機制，健全各類用地審批制度，務必要以“先批后建”為根本要求與基本原則，對未通過審批就自行占地建房的事件，要依法處理。

3.4 實行有償使用

首先在嚴格遵守《憲法》和《土地管理法》的根本前提下，務必按照“一戶一宅”的基本原則，對當前的農村宅基地實行“有償使用，多占多交”的基本措施。最后通過發放補償金的方式還給農戶，以此來控制農村宅基地面積持續擴張的不良趨勢。

3.5 多方位、多渠道、多角度并行加強對農村建設用地的管理

統籌制定統一的農村宅基地管理政策和方案，務必嚴格地遵守“一戶一宅”的基本原則。對于停止使用的學校、荒廢廠房、廢棄村委等各類閑置用地，可以依據法律法規通過統一招標、拍買等方式進行妥善處置，務必要透明公開地宣布其具體費用、用途和使用年限等基本信息。對于空心村中廢棄荒蕪的老房屋，應根據國家相關政策，依據增減掛鉤政策對空心村落進行科學的土地整治，置換出的建設用地合理地運用于發展新農村建建設和城鎮化建設[8]。合理利用空閑的存量土地，要統一按照國家現行土地政策與制度，從新的發展方向進行新農村社區建設，推進城鄉統籌共同發展，縮小城鄉差距，加快城鎮化發展進程。

4 建議

由于山東省五蓮縣多數村莊的農村居民點都是長期以來自然形成的，特點是數量多、規模小、布局比較分散；院落的規模較大，整體較松散，很難統一直接進行基礎設施的集中建設，無法高效合理利用土地。對當前的“空心村”現狀進行全面系統的整治，是一項艱巨的長期社會工程，所以務必要充分尊重和考慮農民的意愿，對其進行科學規劃，并依據基本原則高效地實施工作，將長遠目標建立在當前具體建設工作的基礎上，要堅決防止“一刀切”現象的發生，以起到阻止空閑土地持續擴張的作用，為統籌城鄉建設發展奠定穩定的基礎。

建立村鎮級的登記體系，可以起到有法可依的作用。村鎮部門務必要對村集體內部空閑土地和無人居住的老房屋或廢棄房屋所占用的宅基地、停用的學校、村辦企業以及舊村委辦公區等土地，之前所承包出去的果園、林地、五荒地及墳地等閑置用地進行統一的清查登記，按照不動產統計登記情況明確村內每一宗土地的實際詳細情況，建立統一的村鎮級登記體系。對以上所述的閑置土地使用或處置時務必要由鎮級相關部門進行嚴格的把關及統一的管理。

加強對村集體資產的管理，對工程項目招投標工作要執行最嚴厲的管理方式與制度，實現對村集體土地經營的規范化管理。鎮村兩級相關部門要嚴格要求并認真落實上級政府等部門對村集體土地管理工作的會議政策，依據市政府下達的農村集體資金資產資源管理意見和村集體建設項目過程招投標管理辦法，建立完整、合理的管理體系與制度，并做好村集體閑置建設用地的管理工作，合理控制對農用地在經營方面的管理權限，堅持把上述土地的發包處置工作整體、全面地并入鎮級招投標管理體制中，并嚴格實行公平、公正、完全透明的基本發包原則，實行高質量合同化管理制度，起到維護村集體合法權益和保護農戶生產生活基本利益的作用。

多方案并行，規范管理農村建設用地。對于村內的閑置土地和破舊房屋所占用的宅基地統一由村集體進行無償收回。收回后的宅基地由村集體統一分配給那些需要建房或者分戶的村民們使用，如若暫時不安排建設，則對其實施有償使用,并且要對“一戶多宅”的農戶實行有償使用的規定。其次，對停用學校、廢舊企業、舊村委等占用的閑置或低效土地，應根據法律法規統一對其進行招標和拍買等方式處理，并及時公開收取費用的用途、金額和使用年限等，對于污染環境或不利于農民生產生活的經營項目，一律不允許參與拍賣和招標。最后，對于空心村情況或村中閑置破舊的老房屋居住區，應統一按照國家相關政策，根據城鄉建設增減掛鉤政策對其進行土地整治，以便置換出一定的建設用地指標，合理利用村中空閑廢棄學校、破舊村辦企業等低效土地，積極地進行集中居住區建設，帶動新型城鎮化進程，提高和明確當前新農村建設的發展速度和前進方向。

加強土地使用的監管力度，務必根據法律法規嚴格懲治違法違規行為。市鎮兩級的國土、公安等相關部門要加強協調配合，形成高度的執法合力，對于個別村集體的土地發包過程如若不按照規定要求和程序進行公開操作，缺少詳細的承包合同、承包費不繳或少繳，或者極個別土地被不法分子長期霸占等現象，要通過民主管理的辦法，研究制定高效的解決措施。