關于呂梁市鄉村清潔工程補助資金使用及政策落實情況的調研報告

□呂紅兵 侯艷斌

為落實《山西省人民辦公廳關于在全省開展鄉村清潔工程的指導意見》（晉政辦發〔2013〕62號）精神，山西省財政廳和山西省住房和城鄉建設廳下發《山西省財政廳 山西省住房和城鄉建設廳關于做好鄉村清潔工程補助資金工作的通知》（晉財建〔2013〕249號），明確全省鄉村清潔工程補助資金從2013年——2017年列入各級財政預算，五年全省總計將投資50億元，實施鄉村清潔工程全覆蓋。具體為全省每年鄉村清潔工程補助資金總額為103854萬元（按農村人口人均43.2元測算），由省、市、縣三級政府按照1∶1∶1的比例共同承擔（各級每年分別承擔34618萬元），其中省級補助資金用于全省鄉村清潔工程清掃保潔人員工資補助及獎勵；市級配套資金用于配置本市垃圾收集清運設施設備（各市配套資金數額由省里核定）；縣級配套資金用于垃圾清運設施設備運行、垃圾清理、及鄉村清潔人員補助資金等費用（縣級配套資金數額由各市核定）。

一、呂梁市鄉村清潔工程實施的基本情況

2013年至2017年，鄉村清潔工程實施五年以來，呂梁市鄉村清潔工程補助資金共計投入44455.49萬元，其中省級資金投入20940萬元，市級配套資金投入4794.26萬元，縣級配套資金投入18721.23萬元。

五年來，呂梁市大力推進鄉村清潔工程，將專項整治與日常清潔相結合，逐步建立長效機制，使鄉鎮、農村面貌得到很大的改觀，從一定程度上改變了農村臟、亂、差的舊貌。根據呂梁市住建局的統計，到2017年底，全市3127個行政村已經全面實現了鄉村清潔工程全覆蓋，共配備農村清掃保潔人員10842名，鄉鎮環衛監管人員1805名，農村垃圾收集車輛、垃圾清運車輛共3018臺，農村垃圾桶37234個。累計清運農村垃圾481萬噸，集中清理農村“四堆”35.4萬處，整修殘垣斷壁15.58萬處，粉刷墻面274.35萬平米。

結合對呂梁市臨縣、方山縣、柳林縣、中陽縣、孝義市的10個鄉鎮26個村莊的調研，呂梁市鄉村清潔工程取得了階段性成效，具體表現在以下幾個方面：

（一）建立起相對固定的鄉村清潔隊伍

呂梁市大部分縣（市、區）基本上能參照每400農村人口配備一個清掃保潔員，每1000農村人口配備一輛垃圾收集清運車，每4000農村人口配備一臺垃圾轉運車，每個鄉鎮4-6名專職管理監督人員的標準，不同程度地建立起了一支鄉村清潔隊伍，保障了鄉村清潔工程的有效實施。

（二）國省道兩側的村莊和人口集中的村鎮的清潔工程效果顯著

位于國省道兩側的村莊和人口集中的村鎮從清掃保潔人員、垃圾清運車輛的配備，垃圾清運處理，清潔工程管理等方面都做的比較突出，基本達到了“四有、四無、三凈”的效果。

（三）鄉村清潔理念越來越深入人心

近年來，呂梁市各級政府通過新聞媒體、宣傳標語、發放傳單等多種形式廣泛宣傳鄉村清潔工程，鄉村清潔的理念逐漸為廣大村民所接受。在一些地方，鄉村清潔工程越來越成為村民們的自覺行動，許多鄉村以鄉規民約的形式將鄉村清潔工程規范化、制度化。

二、呂梁市鄉村清潔工程補助資金管理中存在的問題及政策建議

（一）呂梁市鄉村清潔工程補助資金使用中存在的問題

1.市、縣兩級配套的鄉村清潔工程補助資金未能全部安排到位。2013年—2017年全省每年應安排鄉村清潔工程補助資金103854萬元，其中呂梁市每年應安排13058萬元，由省財政承擔4188萬元，市財政承擔4435萬元，縣財政承擔4435萬元。（省財政每年少安排247萬元，原因是省財政每年將部分資金做獎勵資金使用，未參與資金安排。）

五年呂梁市總計應安排鄉村清潔工程補助資金65290萬元，其中省財政應承擔20940萬元，市財政應承擔22175萬元，縣級財政應承擔22175萬元。2013年—2017年，呂梁市實際安排鄉村清潔工程補助資金共計44455.49萬元，其中省級資金安排20940萬元，到位率100%；市級資金安排4794.26萬元，到位率21.62%；縣級資金安排18721.23萬元，到位率84.42%。

從呂梁市清潔工程補助資金安排的情況看，省級補助資金能夠足額及時到位，補助資金安排缺口較大，縣級補助資金安排參差不齊。如交口縣本級補助資金安排達到應安排金額的487.05%；孝義市本級補助資金安排達到應安排金額的224.98%；嵐縣本級補助資金安排達到應安排金額的158.27%；柳林縣本級補助資金安排達到應安排金額的134.73%。離石區、交城縣、石樓縣本級補助資金未做安排。其他縣（市、區）本級補助資金安排比例從22.31%—72.56%不等。

市、縣兩級配套資金未能足額到位的原因主要是：一是呂梁市本級及部分縣(市、區)對鄉村清潔工程的重要性認識不足，不愿在鄉村清潔工程上投入更多的地方財力。二是2013年以來，呂梁市縣兩級財政收入降幅較大，財力保障有限，特別是10個貧困縣，縣級財力明顯不足，一定程度上影響了鄉村清潔工程配套資金的落實。三是政策約束力度不夠。根據《山西省人民政府辦公廳關于在全省開展鄉村清潔工程的指導意見》（晉政辦發〔2013〕62號）文件和《山西省財政廳 山西省住房和城鄉建設廳〈關于做好鄉村清潔工程補助資金工作〉的通知》（晉財建二〔2013〕249號）文件精神，各市、縣政府應按不低于省里確定的比例安排配套補助資金，“市、縣配套資金不落實的，省政府將不予安排補助資金”。從調研情況來看，在呂梁市市、縣兩級配套資金未能全部落實的情況下，省級補助資金5年全部撥付到位，未能對市、縣兩級配套資金的落實形成約束。

2.鄉鎮鄉村清潔工程補助資金缺口較大。從我們對呂梁市5個縣（市、區）10個鄉鎮的抽查情況看，2013年至2017年鄉村清潔補助資金收入總計2973.22萬元，支出3326.42萬元，缺口達353.20萬元，缺口部分全部由鄉鎮墊支（見表1）。10個鄉鎮中就有8個鄉鎮鄉村清潔補助資金有缺口，其中中陽縣枝柯鎮和車鳴峪鄉雖然反映出清潔工程補助資金收支平衡，但這兩個鄉鎮收到的鄉村清潔工程補助資金全部用于垃圾清掃、轉運、管理人員的工資支出，鄉村清潔工程的燃油維修及運行費用全部由鄉鎮自行負擔，只是這部分費用未沖抵鄉村清潔工程補助資金。實際這兩個鄉鎮的清潔補助資金也是收不抵支。基層鄉鎮鄉村基層清潔工程資金安排不足，嚴重影響到鄉村清潔工程的實施效果。

3.部分縣（市、區）將鄉村清潔工程補助資金與城市環衛支出經費混淆，造成對鄉村清潔工程補助資金監管缺失。在對離石區調研時，發現該區將鄉村清潔工程補助資金同城市環衛經費混合使用，將省、市安排的鄉村清潔工程補助資金同離石區城市環衛支出經費一起下撥給離石區環衛中心，同時將離石區城市環衛和鄉村清潔工程都安排給該中心實施，造成該區鄉村清潔工程的實施及鄉村清潔補助資金使用情況不清，監管不到位。

4.基層鄉鎮未對鄉村清潔工程補助資金專賬管理。我們調研中抽查了10個鄉鎮，收到的鄉村清潔工程補助資金，均未按照規定進行專賬管理核算，鄉村清潔工程補助資金支出與鄉鎮其他事務性經費支出相互混淆，賬面支出登記混亂，無法真實反映鄉村清潔補助資金的支出情況。

（二）鄉村清潔工程補助資金管理方面的政策建議

1.加強鄉村清潔工程補助資金管理，確保市縣級配套資金落實到位。一是市、縣兩級政府要高度重視鄉村清潔工程工作，嚴格按照《山西省人民政府辦公廳關于在全省開展鄉村清潔工程的指導意見》（晉政辦發〔2013〕62號）文件要求，落實配套資金。省財政要按文件規定督促市、縣兩級落實配套資金，對于市、縣配套資金不落實的，省級補助資金不予撥付。二是省財政要對配套資金落實、項目實施、設備采購、運行情況及項目最終的效果等進行跟蹤監督，建立科學績效評價標準，統籌經濟效益和社會效益，對各市、縣進行量化考核，為清潔工程補助資金的管理提供依據。

2.強化對基層鄉鎮清潔工程補助資金使用的跟蹤監督，確保基層補助資金足額到位。市、縣財政部門要對基層鄉鎮清潔工程補助的使用進行跟蹤監督，在確保市、縣財政落實配套資金的基礎上，要按標準確保基層鄉鎮垃圾清掃、轉運、管理人員的工資及燃油維修及運行費用，保障鄉村清潔工程的順利實施。

3.加強對鄉鎮財務人員的培訓，確保鄉村清潔工程補助資金專賬管理。基層鄉鎮是鄉村清潔工程實施的前沿，鄉村清潔工程補助資金能否用好，提高鄉鎮財務人員的業務水平是關鍵。市、縣財政要加強對鄉鎮財務人員的業務培訓力度，確保鄉鎮財務人員在管理好鄉鎮日常財會賬簿的同時，對鄉村清潔工程補助資金專賬管理、專款專用，如實反映鄉村清潔工程補助資金的使用情況和問題。

4.將鄉鎮環衛支出列入預算，使鄉村清潔工程制度化。鄉村清潔工程從根本上說，是鄉村本級的事務，是鄉村建設的長遠目標和現實要求。目前通過這種自上而下運動式的政策引導和資金支持來開展鄉村清潔工程，從短期來看是必要的，但長期來看要做好鄉村清潔衛生工作，還是要靠鄉村自覺自愿的行動。因此，我們建議：一是按照事權和財權統一的原則，將鄉鎮所在地的村鎮環衛支出列入鄉鎮本級預算，通過上級財政轉移支付來確保這部分支出。二是對鄉鎮所在地之外的村莊，主要通過宣傳教育，提高村民的環衛意識，將鄉村清潔責任落實到村，由村委根據當地的實際情況，結合村民自治的要求，制定具體的管理措施保障鄉村清潔工作，由鄉鎮預算適當給予一定的環衛補貼，使鄉村清潔工程長效化、制度化。

三、呂梁市鄉村清潔工程實施及管理上存在的問題及建議

（一）呂梁市鄉村清潔工程實施及管理上存在的問題及原因

1.環衛設備配置滯后，垃圾處理方式簡單。一是密閉式垃圾臨時收集點（每村應不少于1個）未按標準配置，在抽查的26個村莊中，未發現有密閉式垃圾臨時收集點。二是在所抽查的26個村莊中，垃圾清運車輛（每1000人應不少于1輛）與垃圾轉運車輛（每4000人應不少于1輛）實際配置均未按照標準配置，只是配置了少量的三輪車進行垃圾清運車輛，未配置垃圾轉運車輛，垃圾直接由清運車輛運至垃圾填埋點。如中陽縣車鳴峪鄉共有6000多人，應配置不少于6輛垃圾清運車輛和1輛垃圾轉運車輛，實際配備2輛垃圾清運車輛。三是垃圾處理的方式簡單，絕大多數地方只注重了垃圾的清掃、收集和清運，而對垃圾的處理基本上僅限于簡單的覆蓋，有的甚至僅是將垃圾集中倒入天然形成的溝壑，或者由垃圾清運人員自行選擇地點進行垃圾處置，造成新的污染，缺乏長效的無害化的處理途徑。

2.鄉村清潔工程在政策上未充分考慮當前農村空心化的現狀。伴隨著我國經濟的快速增長，城市化的大潮勢不可擋，農村空心化的現象越來越嚴重。在我們調研的5個縣10個鄉鎮26個村莊中，空心化嚴重的村莊就達到13個，占比50%。如臨縣三交鎮史家洼村戶籍人口1300人，常駐人口只有200余人，占比15.38%；臨縣玉坪鄉李家峁村戶籍人口1500人，常駐人口只有400余人，占比26.67%，常駐的人口大都是無勞動能力的老人和小孩人。據了解，呂梁市除靠近城市的村鎮外，大部分的村莊都存在不同程度的空心化現象。針對農村的這種狀況，鄉村清潔工程按戶籍人口標準配備清掃保潔人員和環衛設備的政策就有不妥之處，需要有針對性的適當調整。

3.基層鄉村清潔工程注重表面，差異化明顯。調研中發現，在人口聚集的村鎮或國省道沿線的村莊清潔工程開展的比較好，而在相對偏僻的村莊清潔工程開展較差。主要原因是基層鄉鎮為了應付各種檢查，將大部分的保潔清掃人員和垃圾清運設備集中配備在鄉鎮所在地和國省道沿線的村莊，做足表面功夫，在偏遠山村清掃保潔人員和垃圾清運設備配備很少，造成偏僻村莊的鄉村清潔工程開展較差。

4.宣傳工作有待進一步加強。鄉村清潔工程實施了5年，但是，在一些偏遠村莊垃圾亂堆亂放亂扔問題仍然比較突出，不講文明和衛生的習慣仍然存在，還需要繼續加大宣傳力度。調研中看到，一些鄉鎮鄉村清潔工程宣傳力度不夠，手段單一，效果不佳。有些地方懸掛的標牌經過風吹日曬或人為破壞，已經字跡不清或者破損，宣傳效果大打折扣。

（二）鄉村清潔工程實施及管理方面的政策建議

1.住建部門要加強對鄉村清潔工程實施的監管。為做好鄉村清潔工程，住建部門制定了清掃保潔人員配置，垃圾清運、轉運設備配備，垃圾填埋等一系列標準，但在鄉村清潔工程的實施過程中，許多基層鄉村并未按照上述標準執行，影響了工程的實施效果。對此市、縣住建部門要加強跟蹤監督，確保基層鄉村清潔工程盡可能按照標準執行，確保鄉村清潔工程的實施效果。

2.鄉村清潔工程在政策制定上充分考慮當前農村空心化現狀。當前農村空心化的現象越來越嚴重，很多農村常駐人口日漸減少，我們建議住建部門在制定鄉村清潔工程的標準時，不能只考慮戶籍農村人口，還要充分考慮常駐人口的減少對鄉村清潔工程政策的影響。

3.推進責任落實，形成長效機制。市、縣、鄉各黨委政府必須高度重視，進一步深化對開展鄉村清潔工程重要性的認識，按照統籌城鄉發展的總體要求，把農村垃圾處理和環境衛生擺上重要議事日程，進一步強化組織領導，把這項工作作為一項長期的重要工作來抓。在配套資金落實、鄉村清潔工程政策執行等方面要引起足夠的重視，要認真落實各個部門的工作責任，將鄉村清潔工程日常化制度化，努力在鄉村形成自覺長效保潔的良好機制。

4.加大宣傳教育，形成良好衛生習慣。群眾良好衛生習慣的養成是一個漫長而又漸進的過程，特別是在一些偏遠村莊，部分群眾不講衛生的陋習根深蒂固，必須通過持之以恒的宣傳教育引導，不斷地改善農村基礎環境條件，逐步改變群眾不良生活習慣。各相關部門要采取多種有效形式，充分利用廣播、電視、標語等多種形式開展經常性宣傳，采取召開動員會、群眾代表會等方式反復宣傳動員，真正讓鄉村廣大群眾明白開展清潔鄉村工程的重大意義，使鄉村清潔理念家喻戶曉、老少皆知，使鄉村清潔工程化為鄉村廣大群眾的自覺行動。

圖片新聞

7月19至20日，山西省財政科學研究所在太原舉辦了《山西財稅》通訊聯絡員培訓班，重點就“經濟分析與財政改革”、“稅制改革的歷史經驗與邏輯”、“績效預算管理與現代財政制度”等作了專題培訓。

梁智騰/攝影報道