公租房戶口登記的實(shí)踐路徑選擇

文/郭偉明

《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第六條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。”此外，該條例還規(guī)定：“戶口登記簿和戶口簿登記的事項(xiàng)，具有證明公民身份的效力?！睉艨诘怯洸粌H體現(xiàn)了人口登記管理的基礎(chǔ)性功能，還擁有更多的社會(huì)服務(wù)管理功能。換言之，戶口登記已經(jīng)成為社會(huì)服務(wù)管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性工作，牽一發(fā)而動(dòng)全身。公租房承租家庭入住后，十分關(guān)注戶口登記問(wèn)題，這也是政府履行公共服務(wù)管理職能的重點(diǎn)。

一、公租房戶口登記的情況與特征

申請(qǐng)公租房的家庭，主要有以下兩種來(lái)源：一是本市戶口中低收入家庭，這部分家庭原先具有本地戶口，包括家庭戶口和集體戶口；二是因在本市工作而享受人才配租政策，即在本市工作交納社保等已達(dá)一定年限，且符合相應(yīng)的引進(jìn)人才標(biāo)準(zhǔn)，可以在本市申請(qǐng)承租公租房的人群。對(duì)于公租房承租家庭而言，政府配租的房屋僅是具有居住功能的租賃型住房，因此在入住后即面臨享受何種社會(huì)公共服務(wù)與屬地公共服務(wù)保障的問(wèn)題。

（一）承租家庭擁有本市戶口的情形

就本市戶口家庭而言，原先的戶口可能與父母、親屬等在一起，現(xiàn)成立新的核心家庭后，已實(shí)際居住于公租房，也可能原有住房已拆遷，原有戶口所在地已無(wú)實(shí)際住房。此外，還可能出現(xiàn)原有住房仍存在且屬于承租家庭所有的情況。從上述情況可以看出，除承租家庭有原住房，戶口所在地仍為原住房外，其他情況均屬于原戶口所在地已無(wú)實(shí)際住房，且需要明確新的戶口所在地的情形。

當(dāng)然，還有一種情況是新取得本市落戶指標(biāo)，戶口在單位的集體戶里或掛靠在特定的戶口簿上。此種情況下，面臨新生兒登記等戶口申報(bào)、遷移等需求時(shí)，不僅十分不便，而且需要明確真實(shí)戶口所在地。

（二）承租家庭不具有本市戶口的情形

承租家庭作為引進(jìn)人才，為本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，因此享受人才公租房的待遇，同樣需要明確是否享受擁有戶口家庭的其他社會(huì)公共服務(wù)的權(quán)利。一種做法是通過(guò)工作居住證等措施，明確家庭部分公共服務(wù)權(quán)利，類似于具有準(zhǔn)戶口的功能；一種做法是將家庭實(shí)際居住作為享有本市戶口家庭社會(huì)公共服務(wù)的依據(jù)，直接賦予相應(yīng)的權(quán)利；還有一種做法是達(dá)到一定的條件，實(shí)現(xiàn)落戶，例如推行積分落戶政策。當(dāng)然也可以認(rèn)為雖然此類家庭在當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期穩(wěn)定居住，但不可享受社會(huì)公共服務(wù)，然而這顯然不符合政府提供公共服務(wù)職能的本質(zhì)要求。

二、戶口社會(huì)服務(wù)功能的分析

戶口制度作為一項(xiàng)社會(huì)的基礎(chǔ)制度，承載了社會(huì)的諸多服務(wù)功能，不僅是公民享有社會(huì)公共服務(wù)的依據(jù)，也是地方政府測(cè)算社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員配備和經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)，還是各部門推行各項(xiàng)公共福利的前置條件?？梢韵胍?jiàn)，理想的情況下，應(yīng)取消戶口限制，以實(shí)際居住生活人口為依據(jù)，向公民提供社會(huì)福利和保障。然而，由于人口的流動(dòng)性和客觀存在的各種不確定因素，至今仍然難以通過(guò)有效、便捷的手段確定實(shí)際人口，并防止各種不公平情況的發(fā)生。在此背景下，戶口登記是政府部門、基層組織和公民彼此識(shí)別的一項(xiàng)有效手段。因此，需要分析是否應(yīng)賦予公租房承租家庭在實(shí)際居住地登記戶口的權(quán)利以及如何配套提供各項(xiàng)公共服務(wù)。

按實(shí)際居住地登記戶口的意義在于當(dāng)戶口隨人員自由流動(dòng)且及時(shí)更新時(shí)，每個(gè)人都具備當(dāng)?shù)貞艨?，這樣可以最大限度地減少管理的真空和公共資源的錯(cuò)配，例如屬地政府僅需了解實(shí)有戶口數(shù)據(jù)，即可據(jù)此配備社會(huì)管理人員的編制與經(jīng)費(fèi)，公民依據(jù)實(shí)際戶口申請(qǐng)和獲取各項(xiàng)社會(huì)福利，從而可以有效地消除人戶分離帶來(lái)的管理混亂。但是，區(qū)域之間公共資源的不均衡導(dǎo)致戶口遷移的各方意愿不一致。雖然國(guó)家大力推行取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，但即使同為非農(nóng)業(yè)戶口的同一城市戶口，諸如教育等公共服務(wù)資源也不完全均衡。所以，當(dāng)公租房項(xiàng)目所在地比原人口輸出地公共服務(wù)資源好時(shí)，家庭大多愿意將戶口遷往實(shí)際居住地，而人口輸入的承接地提供公共服務(wù)的壓力則陡增，反之，可以推論出另一種結(jié)果。因此，人戶分離情況下，若僅僅依靠戶口配備公共管理資源，人口輸出區(qū)將配置過(guò)多的公共資源，而人口輸入?yún)^(qū)卻恰巧缺少這部分公共資源，不僅使管理部門無(wú)法合理配置機(jī)構(gòu)人員，而且還將給家庭帶來(lái)不便，所以人們必須回到戶口所在地去辦理相關(guān)公共事務(wù)。

即使確定租用公租房可以辦理落戶手續(xù)，承租家庭可以憑借公租房租賃合同等有效證明辦理相關(guān)戶口登記手續(xù)，其中仍存在一些特殊情況需要甄別：一是不同家庭成員的戶口登記需求問(wèn)題，承租家庭的主申請(qǐng)人為本地戶口，配偶為非本地戶口，當(dāng)主申請(qǐng)人將戶口落于公租房?jī)?nèi)，配偶是否直接具備落戶資格？當(dāng)主申請(qǐng)人去世后，配偶不符合承租條件，其是否仍可以保有此套住房？二是公租房承租家庭具有一定流動(dòng)性，如果原承租家庭不申請(qǐng)將戶口遷出，新承租家庭戶口是否可以落戶以及是否會(huì)造成一套住房里有多個(gè)家庭戶口的情況發(fā)生？

三、公租房落戶的可能性分析

戶口登記是人口管理的一種手段，從理論上說(shuō)存在兩種方式進(jìn)行戶口管理：一是戶口與社會(huì)公共服務(wù)全面掛鉤，即本文所討論的賦予公租房家庭在居住地登記戶口的權(quán)利；二是戶口僅作為一種登記方式，不與義務(wù)教育、基本公共就業(yè)、低保、社保等公共服務(wù)等掛鉤，戶口登記類似于一種人口統(tǒng)計(jì)方式。顯然，后者的戶口管理難度較小，但失去了本文所討論的落戶的實(shí)際意義。

大力發(fā)展公租房等租賃住房，即意味著要給公租房等租賃住房承租人進(jìn)行公共服務(wù)賦權(quán)，允許公租房落戶，即要使承租家庭享有教育、醫(yī)療、社保等一系列的社會(huì)公共服務(wù)。因此，采取以下戶口登記措施將進(jìn)一步增進(jìn)承租家庭的居住福祉。

一是提高公租房承租家庭遷移戶口的自由度。允許承租家庭憑借租賃合同辦理異地之間的戶口遷移手續(xù)，尤其是當(dāng)公租房周邊配套較為成熟或優(yōu)質(zhì)時(shí)，家庭一般更愿意將戶口從原居住地遷往公租房所在地。公租房屬地政府應(yīng)做好各項(xiàng)公共資源的優(yōu)化配置，避免優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育等資源的區(qū)域不平衡。在規(guī)劃建設(shè)公租房之初，應(yīng)統(tǒng)籌考慮周邊公共服務(wù)配套，既要安居，更要樂(lè)居，使承租家庭在小區(qū)周邊即能解決社會(huì)公共服務(wù)問(wèn)題。當(dāng)區(qū)域間確有不均衡現(xiàn)象時(shí)，人口輸出區(qū)和人口輸入?yún)^(qū)應(yīng)加強(qiáng)共建共治，協(xié)調(diào)社會(huì)管理力量配備和資源配置。

二是完善戶口登記立法和操作細(xì)則。面對(duì)公租房家庭原有住房已拆遷，或申請(qǐng)人退出住房后拒不遷出戶口的情形，應(yīng)完善立法，通過(guò)公開(kāi)程序，由公安機(jī)關(guān)將承租家庭戶口登記于新的居住地。尤其是當(dāng)公租房家庭有公租房以外住房的，應(yīng)將戶口登記于其他產(chǎn)權(quán)住房上，避免公租房家庭占用戶口資源。公租房主申請(qǐng)人因去世等原因不再居住公租房，其家庭成員仍符合繼續(xù)承租條件，但沒(méi)有本市戶口的，可通過(guò)積分落戶等政策，將此套住房作為積分的居住地使用。對(duì)于引進(jìn)人才承租的公租房，承租家庭可以按該市積分落戶、工作居住證、直接落戶等政策統(tǒng)一管理，公租房作為家庭實(shí)際居住的房屋，按租賃住房納入穩(wěn)定居所積分因子考慮。當(dāng)然，當(dāng)公租房家庭落戶后，應(yīng)享有戶口管理的各項(xiàng)權(quán)利，例如新生兒登記、父母隨遷等，同時(shí)，公租房家庭更應(yīng)享受同等的社會(huì)公共服務(wù)，屬地政府和各有關(guān)部門不得區(qū)分公租房戶口登記與其他產(chǎn)權(quán)住房戶口登記的區(qū)別，使戶口及相關(guān)社會(huì)服務(wù)政策相統(tǒng)一。

三是加強(qiáng)實(shí)有人口管理的技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新。盡管戶口登記是城市人口特別是常住人口管理的主要手段，但隨著工作變遷等流動(dòng)因素的增加，人戶分離是不變的主基調(diào)，因此，應(yīng)通過(guò)大數(shù)據(jù)、移動(dòng)通信等信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)人員流動(dòng)的監(jiān)測(cè)與管理。管理部門應(yīng)盡量通過(guò)實(shí)有人口數(shù)據(jù)實(shí)施社會(huì)公共服務(wù)工作，減少對(duì)戶口等靜態(tài)依據(jù)的依賴程度。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整管理資源和公共資源配備，適應(yīng)現(xiàn)代快節(jié)奏社會(huì)的需要，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。

四是完善公租房落戶過(guò)程中的各項(xiàng)技術(shù)準(zhǔn)備和配套措施。公租房家庭的落戶依據(jù)是穩(wěn)定的租賃關(guān)系下的租賃合同，管理部門應(yīng)搭建和完善相應(yīng)的租賃監(jiān)管平臺(tái)和戶口登記平臺(tái)，加強(qiáng)部門信息聯(lián)接共享，將承租家庭續(xù)簽、退出等信息實(shí)時(shí)共享。對(duì)于有騙取公租房或租金補(bǔ)貼、不按時(shí)交納租金、違規(guī)轉(zhuǎn)租、拆改結(jié)構(gòu)且拒不整改等行為的家庭，管理部門應(yīng)及時(shí)記入信用檔案，限制其辦理相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)手續(xù)，體現(xiàn)一處違規(guī)、處處受限的信用懲戒功能。