廣州城市更新經驗的啟示

文/楊華凱

“他山之石，可以攻玉”。在實施新一輪《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》過程中，認真學習兄弟省市城市更新的先進經驗，對于加快實施上海城市更新具有重要的參考價值。

一、廣州城市更新概況

廣州地處華南、珠江三角洲的入海口，是我國重要的對外貿易港口城市，海上絲綢之路的通道之一。公元前214年，秦平嶺南，正式建城，至今已有2200多年歷史。廣州市行政區面積7434.4平方公里，轄11個區，常住人口1404.35萬人。

廣州市從2009年開始實施城市更新改造，建立了“三舊改造辦公室”，重點實施舊廠房、舊村落（城中村）和舊居住區的改造。早期采取市場開放的方式，由開發商主導城市更新。開發商以營利為目的，對舊廠和舊村的改造比較感興趣，而不愿意做拆遷難，盈利缺乏保障的舊城改造。市政府意識到城市更新中利益機制的重要作用，果斷改變方式，發布了《關于加快推進“三舊”改造的通知》，提出加強政府管控，以土地儲備加強土地供應的調控，對土地“應儲盡儲”，發揮了政府對城市更新的主導作用。

2015年，廣州整合原市“三舊”改造辦公室及市有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責，組建了國內首個市級城市更新局作為政府組成部門，并依據城市更新政策調整完善了管理部門的職能分工，強化了城市更新的統籌協調和領導。

2016年，廣州市城市更新局完成“三舊”改造地塊標圖建庫的動態調整，全市納入2020年前實施更新規劃的土地11062宗，面積358.2平方公里。同時開展基礎數據調查，以白云區棠涌片區、永泰陳田片區和番禺區石壁片區為工作試點，制定《廣州市城市更新基礎數據調查工作方案（2015-2016）》。在此基礎上，組織編制了白云區棠涌片區更新改造策劃方案等六個成片改造項目策劃方案。2015年全市批復或通過審議城市更新項目30個，新增實施改造面積947.2公頃，完成改造面積633.73公頃,推動民間金融街、黃埔區魚珠舊城等九大片區更新改造整體實施。

為了支持城市更新，市城市更新局爭取市本級財政資金支持，并與國家開發銀行廣東分行、平安銀行研究制定城市更新項目改造投融資方案，推廣政府采購融資貸款新模式。

為了規范城市更新行為，2015年出臺了《廣州市城市更新辦法》及舊村莊、舊廠房、舊城鎮的更新實施辦法，于2016年1月1日起施行。其后相繼頒布了《城市更新項目實施方案報批管理規定》、《廣州市舊村莊改造成本核算指引》等20多份配套文件，確保城市更新各項政策的落實。

2016年7月，經廣州市國資委牽頭，越秀集團、廣州地鐵集團、珠江實業聯合倡議，成立了總規模2000億元的廣州城市更新基金和廣州國資開發聯盟。

2017年，根據《廣州市城市總體規劃》編制出臺了《廣州城市更新總體規劃（2015-2020）》，明確了廣州城市更新中期目標：到2020年，計劃推進城市更新規模85-100平方公里，計劃實施完成城市更新規模42-50平方公里。

二、廣州城市更新的主要經驗

一是建立了“1+3+N”城市更新規劃體系，通過規劃審批，確保規劃管控要求的實現。廣州的城市更新總體規劃中提出了“1+3+N”的規劃編制體系，明確各項規劃的管控標準，并通過各層面規劃審批程序來確保城市更新項目達到管控要求。其中“1”是指整體“三舊”改造規劃綱要，或是城市總體層面的更新規劃；“3”是指舊廠、舊城、舊村各自制定相應的規劃要求和控制措施；“N”是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規劃控制導則，是針對具體地塊制定的更新方案和管控要求。“1+3+N”規劃體系的建立，保證了城市總體規劃中城市更新目標的實現。

二是建立了城市更新土地利益共享機制，實現了政府、市場主體、產權主體及原農村集體經濟組織的多方共贏。為有效推進城市更新，廣州改變了傳統的由政府主導新增土地收益分配的局面，建立起城市更新土地利益共享機制，堅持政府、市場主體、產權主體及原農村集體經濟組織的共贏。1.政府主要立足于公共配套的落地。規定城市更新單元必須提供不小于3000平方米且不小于拆除土地15%的用地，用于建設城市基礎設施和公共服務設施，住宅項目需按8%-12%的比例配建保障性住房，產業項目需照12%的比例配建創新型產業用房。2.市場主體通過參與全環節的開發運作，特別是針對不同的更新項目實施差別化的地價政策，降低了實施成本，分享了土地增值收益。3.相關產權主體通過物業安置和貨幣補償的方式也充分共享了增值收益，同時推動了原農村集體經濟組織的轉型發展，徹底改變了社區居民的生產生活方式。多方利益共贏機制的建立，使廣州城市更新有源源不竭的內在動力。

三是建立了城市更新基金和國資開發聯盟，重點支持老舊小區微改造、歷史文化街區保護、土地整備等公益性項目。2016年7月在廣州市國資委統籌部署和越秀集團、廣州地鐵集團、珠江實業聯合倡議下，廣州成立了總規模2000億元的廣州城市更新基金和廣州國資開發聯盟。其中，城市更新基金圍繞土地整備和物業活化兩大重點，打造“基金+土地+運營”的城市更新模式，重點支持采取政府與社會資本合作模式（PPP）的老舊小區微改造、歷史文化街區保護、土地整備等城市更新公益性項目。未來還將根據開發聯盟會員的戰略發展需求和資源特點，設立不同方向的城市更新子基金，滿足聯盟成員的更新及開發資本需求。在地產層面，越秀地產成立了城市更新集團，為開發聯盟成員提供“一級整備+二級開發+商業營運+資產金融化”的全鏈條服務。

三、廣州城市更新經驗對上海的啟示

啟示一：建立城市更新規劃體系是實現城市更新目標的基本前提

規劃是龍頭，“規劃先導”的理念在廣州城市更新實踐中得到了充分的體現。“1+3+N”城市更新規劃體系有效地引導了城市更新活動，把全市的城市更新納入城市規劃的管控之中。相較之下，迄今為止上海尚無這樣的專項規劃，使城市更新項目的實施帶有很大的盲目性。為高質量推進上海城市更新，有關部門應在《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的基礎上抓緊編制城市更新專項規劃。上海城市更新專項規劃應以有效引導和有序推進城市更新為目的，充分發揮城市更新在實施城市總體規劃、加快促進上海產業轉型升級和結構調整、改善人居環境、完善城市功能、土地資源優化配置、保護與傳承上海歷史文脈中的重要作用。城市更新規劃應明確提出未來20年上海城市更新的指導思想、基本原則、總體目標、規模控制，提出更新功能、強度管控要求及各類用地的更新、保護、利用原則和策略等，為城市更新年度計劃的編制提供科學依據。

啟示二：確立區域開發理念，建立容積率獎勵制度，提高城市更新土地利用效率

上海人多地少，土地資源緊缺，特別是中心城區人地矛盾尤為突出。城市更新，既要在有限的土地上滿足公共要素的“補短板”，建設美好生態環境，又要兼顧土地開發投資收益，要求高，難度大。城市更新土地開發應樹立“區域開發”的理念，整體規劃區域功能，統一制定區域開發方案。根據區域實際情況，統籌兼顧留、改、拆多種方式的有機結合。在以“區域”為單位統籌整合土地資源、補齊公共要素的前提下，合理安排必要的經營性建設項目，實現企業投入產出的平衡。為提高城市更新土地利用效率，根據廣州經驗，建議：1.確立城市更新土地復合利用策略。在集約節約利用土地前提下，充分挖掘存量土地潛力，優化用地結構，統籌地上地下空間利用，提高土地利用質量和效率。2.實施差別化土地供應政策。為了兼顧城市更新中各方利益，鼓勵其參與城市更新，應針對不同地區、不同類型的城市更新項目實施差別化的土地供應政策。如對舊區改造、“城中村”改造、歷史風貌建筑和街區保護、生態環境整治等，分門別類確定其土地供應方式和土地供應價格，從土地供應源頭上保證城市更新中的公共利益和參與城市更新企業的利益。3.建立容積率獎勵制度。在土地資源緊缺和土地成本高企的背景下，建立容積率獎勵制度，可以起到鼓勵集約節約利用土地、提高土地利用效率的作用。城市更新容積率獎勵的重點應是舊區改造存量土地盤活、生態環境保護、歷史文脈保護、公益設施建設。建議有關部門抓緊制定《城市更新容積率獎勵實施辦法》，先行試點，取得經驗后逐步推開。

啟示三：建立多元化的城市更新融資渠道是保持城市更新血脈暢通、健康發展的重要保證

建立多元化的城市更新融資渠道應依靠各方力量，發揮官方、民間的作用。建議：1.市政府設立“城市更新基金”，為重大城市更新項目提供中長期資金支持。由地方財政從每年城市維護建設稅、城市基礎設施建設配套費、土地出讓金、住宅建設配套費等城市建設稅費收益中拿出一定比例作為初始資金，以后逐步滾動增值。2.金融機構發放政策性信貸資金。“十二五”期間，上海在支持舊區改造、保障性住房建設等方面建立了政策性信貸資金渠道。城市更新具有公益性特點，將現有政策性信貸資金的惠及范圍拓展到城市更新項目上既有可能性，也有可行性。3.發行城市更新建設債券，利用好社會資金。選擇部分區位好、價值預期高、有穩定回報的項目，發行城市更新建設債券，將發行債券籌集的資金作為建設項目中、長期流動資金。4.發行城市更新信托基金。可參照房地產信托基金（REITs）模式發行城市更新信托基金。建議有關部門組織開展有針對性的研究，如能有所突破，城市更新信托基金將成為上海城市更新源源不斷的資金來源。5.鼓勵民營資本參與。黨的十八大以來，我國民營經濟有了很大的發展，民營資本在參與基礎產業、基礎設施、市政公用事業、保障性住房建設等領域的投資方面取得了可喜的進步。未來，還應開放城市更新領域，積極鼓勵民營資本的參與。如允許民營資本：出資參股城市更新項目公司，直接投資城市更新項目開發、經營；出資成立基金，間接投資城市更新項目；通過與政府合作，以PPP模式投資城市更新項目。

啟示四：建立和完善城市更新法規體系，為城市更新提供有效的法律保障

廣州城市更新的健康發展有賴于法規的健全，通過先立法，實現“磨刀不誤砍柴工”的社會效果。建議立法部門在本市現有城市更新政策法規基礎上，制定《上海市城市更新條例》，提高城市更新法規等級，為全國城市更新立法樹立典范。要努力改變本市城市更新管理政策零星分散、不成體系的狀況，建立一套以“地方性法規+實施細則+操作辦法”為架構，內容涵蓋規劃、土地、房屋動拆遷、建筑設計、施工、物業管理等的城市更新法規體系，以準確完整、穩定的法律法規代替臨時的、應急性的政策措施，營造城市更新良好的法制環境。