淺析我國村民自治制度在集體土地征收中的影響

秦佳慧

摘 要：中國的村民自治是建筑在土地集體所有基礎之上的農村社區自治。隨著我國誠鎮化的不斷推進，村民自治制度的遺留問題也逐步顯現出來。本文從集體土地征收中存在權貴勾結，權力機構貪污腐敗，和集體中的經濟組織成員的產權制度不明晰的角度出發，結合研究學者們在集體土地征收中的提到的"政社合一"及"政社分離"的話題的延伸，針對農村村民自治制度，土地產權，土地登記提出的對策及總結。

關鍵詞：村民自治 集體土地 政社合一 政社分離

一、村民自治制度在集體土地征收中的弊端體現

我國經濟進入市場經濟時代以后，權利和資本的結合容易產生鄉村權貴資本主義，手中掌握的資源和權力也與日俱增。當作為政治組織的村委會和村黨支部，不但擁有管理村莊的政治權利，還擁有管理和處分集體財產權利時，黨政企的大權就可能集中在一個人或幾個人身上，于是出現貪污腐敗集體資產流失。當權力去追逐利益，那行使的權力就會被異化，農村貪官追逐的正是公共利益中還沒被界定清楚的那一部分灰色利益。由此我國村民自治的弊端逐漸顯現。

二、針對村民自制制度改革具體措施

（一）以“政社分離”為切入點，創新農村體制機制

以“政社分離”為切入點，創新農村體制機制長期以來，政府在基層的行政服務、行政事項往基層延伸，都是通過村居委會來實現的，導致村居委會成為小而全的“小政府”。

廣東省佛山市杏壇鎮通過設立村議事監事會、引入專業社工機構等一些新的部門。與此同時，放手培育社會組織，廣泛承接公共服務，形成政府、社會組織和村民個人“協力”服務群眾的公共服務供給新模式。是建立村（社區）黨組織統籌領導、依法治村框架下的“一室一站一會”，即黨代表工作室、行政服務站與村居議事監事會，探索“政社分治、強黨善治、規范自治、協同共治、民主法治”五位一體的治理路徑。由村（社區）各界社會精英代表組成，對村居事務進行參謀議事和監督，代表村民“話事”，成了村級事務“還權于民”的重要載體。順德區政府出臺《關于深化農村改革統籌城鄉發展的意見》及10多份配套文件，讓村居治理法治化成為基層善治的一個支點。議事監事會成員呂永和告訴記者，根據順德區提供的“村民自治章程”“村民議事監事會章程”模板，每個村都細化形成自己的具體制度、程序并掛墻公示，以后所有大事小情都按這個制度辦。

將政治治理機制與財產權結構分開，消除農村權貴資本主義基礎，嚴厲打擊村官貪污涉黑現象的蔓延，創新農村體制管理，推進城鄉統籌發展。

（二）“按份共有—股份合作”

我國農村由于征地引起的慘案越來越引起頻繁，引發原因包括村干部的貪污受賄等腐敗行為，以及征地補償價格，其中最令人關注的還是征地以后的土地增值收益問題該如何分配，怎樣分配的問題。根據“股份合作”的改革路徑將土地增值收益在集體經濟組織中依照村民份額全部分配，是一種可參考的分配方式。

改革的兩個基本方向是讓集體資產保值增值，讓農民增加財產性收入，集體資產明確“按份持股，我國大多數農村存在大量資產“沉睡”，沒有得到很好利用開發的問題，歸根到底是產權歸屬不清晰、流轉不順暢、保護不嚴格。目前多數學者贊成喚醒“沉睡”的資產，讓資源變資金、資金變股金、農民變股東。在實際的試點農村這樣的模式也收到來很好的改革效果。對于集體企業以及用于經營的房屋、建筑物、機械設備等經營性資產，重點是將資產以股份或者份額的形式量化到集體成員，將其對集體資產股份的占有權、收益權落實到位，發展多種形式的農民股份合作，讓農民真正成為集體資產的所有者、管理者和受益者。國土資源部也曾表示要鼓勵集體土地股份制改革，但是具體的法律實施條例沒有還未出臺。

（三）繼續推進土地確權登記工作

土地登記是一項關系財政，農業等各個管理系統的工作，并不少單獨的國土資源管理系統可依單獨完成，需要地方國土資源管理部門配合完成。但是由于中央政府只為土地調查提供經費，對于土地登記支出沒有單列，其中所涉及的調查工作和調查成本，地方部門并不想自掏腰包完成工作，而且認為對他們本身的政治和經濟收益沒有增加，甚至違反他們的利益。

涉及到土地登記需要花費很多人力物力財力，由于土地登記過程中要將涉及土地違規、土地違法、不符合城鎮規劃的土地進行相應處理，所以那些“一戶多宅”的農戶并不愿意進行登記；還有一些城郊和城中村并不希望將村莊實際情況調查清楚，否則在征地拆遷過程中，整個鄉村利益會受損；還有一些村干部擔心確權登記以后，會失去自己對對于村民合法或非法分配土地的權利，無法從中謀取私利。除此以外，土地流轉困難及無法作為資本進行抵押貸款，農村集體和村干部還未察覺到土地登記的意義，所以并沒有積極性。目前土地產權模糊不清，給實際的登記工作也帶來難題，由此而引發的大規模糾紛和矛盾，農戶在廢除農業稅后重新返鄉做農民的土地數量和沒有廢除農業稅之前因無法承擔稅費的撂荒農戶重新指派的土地之間的問題如何解決。也容易對家庭聯產承包責任制構成嚴重沖擊。

針對以上問題，我國政府也積極的出臺相關政策，調動農民積極性，強化證書應用，放活農村集體土地流轉等宜系列的鼓勵措施。希望農民們切身體會到產權登記和產權明晰所帶來的自身利益的提升。

（四）修改集體土地征收補償程序和標準培養村民維權意識

國務院應盡快出臺國家層面的“集體土地征收與補償條例 ”，從而一方面使集體土地征收有全國性的統一要求和規范；另一方面，為各省、市制定出臺類似地方性法規、規章提供制度支撐。不僅要明確規定征收集體土地的程序，還要在這些程序中明確寫入被征地村民的民主參與、知情、異議等自治權利；不僅要明確寫入如果這些自治權利被侵犯，作為自治權利的主體——村民或村民集體如何救濟，救濟的路徑是什么，還要明確寫入如果征地工作人員和村民委員會組成人員違反規定，應該承擔什么責任。

修改完善《村民委員會組織法》。不僅要明確、細化村民會議、村民代表會議和村民委員會在村內事務管理上的分工，如增加當前集體土地征收過程中村民自治權利主體行使自治權利的范圍，還要規范、細化村民委員會在管理村內事務的程序和權限，還要細化土地補償款的管理、使用和監督事項等。

制定出臺省、市的征收集體所有土地辦法。在依據《村民委員會組織法》和國務院的條例的基礎上，各省和有立法權的市根據各地情況，進一步細化集體土地征收過程中村民自治權行使的范圍、程序、權限等內容。