財政支出政策績效分析框架及方法研究

●任曉輝

一、概念及思路梳理

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號）提出，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。十九大提出“全面實施績效管理”，進一步明確將包括財政政策支出在內的全部預算資金納入績效管理范疇。政策評價極大地豐富和拓展了財政績效評價的范圍，同時也在理論研究和實踐操作中引申出相關概念上的交叉，因此在探討具體方法論之前，有必要先厘清相關概念。

（一）公共政策、財政政策與財政支出政策

公共政策是對社會價值的權威性分配，其范疇十分廣泛。作為對社會利益的權威性分配，公共政策是政府的行動準則，政府做什么或不做什么，往往基于某種政策而做出選擇。社會資源可以由私人支配，也可能通過稅收等方式讓渡給政府支配，由政府在公共用途中進行分配。因此，從政策實施路徑是否直接與預算資源配置相關，是否直接影響政府收入和支出，可將公共政策區分為財政政策和非財政政策。

財政政策是事關政府預算行為和公共預算資源配置的政策總稱，是可供政府選擇的一類重要公共政策工具。財政政策與政府預算密不可分。公共預算是政府對公眾的共同偏好進行有目標選擇的結果，幾乎每一項政府決策都有預算意義。政府預算除了經常性的人員經費和公用經費外，每一項計劃都代表政府的政策藍圖。政府預算就是國家機關用貨幣數字顯示的政策白皮書。

廣義的財政政策包括財政收入、財政支出和預算平衡政策。財政政策績效評價涵蓋對上述三類財政政策執行和結果的評價。其中，財政支出政策與預算資金使用密切相關，更能反映特定政策問題。本文結合現階段預算績效管理的實踐發展和現實需求，擬聚焦研究包括公共工程開支、政府購買和財政補貼等在內的財政支出政策績效評價分析方法。

（二）財政項目支出與財政支出政策

財政項目即財政專項資金，是指上級政府撥付本行政區域和本級政府安排的用于社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設等方面具有指定用途的資金，要求單獨核算、專款專用。財政項目通常有清晰的支出目標、明確的主管部門和具體實施單位。績效評價時段通常按項目周期或預算年度劃分，主要回應項目績效目標的實現程度。按照資金用途，財政項目又可分為不同類型，但并非所有的項目支出都有特定政策意圖，例如業務類專項和大部分一次性項目。

財政支出政策則是為實現政府某項經濟或社會戰略，由若干不同類型財政支出構成的項目組合，政策決策通常涉及政治、法律程序和復雜的府際關系網絡，政策執行需要若干部門和單位的共同協作。相對于單一項目而言，政策支出的目標更加多元，實施的時間跨度更長、資金規模、覆蓋范圍和社會影響更大，資金來源和利益相關方也更廣泛。政策支出績效評價的時段通常按政策周期劃分，評價除要回應政策目標實現程度外，更加關注政策對目標群體需要的滿足程度、資源配置的公平性等價值標準，以反思政策本身的合理性。政策規劃落實通常分解為多個任務，以項目支出的具體形式開展。因此，雖然項目是政策的基礎，但是政策評價和分析所使用的方式方法則更為復雜。

（三）政策評價和政策績效評價分析

如圖1所示，政策過程由問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估和政策終結等環節組成。政策評價是政策過程的一個環節，具體是指依據一定的價值標準和事實標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關信息對政策結果和未來走向做出基本判斷。

圖1 政策過程與政策分析

政策分析則是一類技術方法，可分別應用在政策形成階段、實施和評價階段，主要包括兩項活動：一是診斷，找出問題及原因；二是處方，提出解決問題的可行方案。各政策階段的分析方法基本相同，但分析的重點不同。前期分析的重點是政策文本的科學性、政策必要性、可行性和可評估性；中期分析的重點是政策執行的完整性和實施過程的合理性；后期分析的重點則是績效，即通過分析績效評價信息，確定和測量期望績效與當前績效之間的差距，分析政策實施結果的有效性，為政策持續、調整或終結提供依據。

財政支出政策績效評價會產生大量績效信息。傳統評價模式下，績效分析主要局限于評價指標分析，難以有效回應財政、預算部門及人大等多元主體日益增長的信息需求。因此，政策支出政策績效分析需跳出評價指標體系本身，基于經濟學、管理學、統計學等相關學科的原理、方法和模型，對匯總分類后的相關信息進行多層次、多角度的對比、分析和挖掘，其本質是要揭示投入與產出、效果之間的邏輯關聯，提供與政策價值相關的判斷，進而深入剖析其成因，為優化政策和完善管理提供思路。

二、財政支出政策績效分析的基本框架

如前所述，政府預算與公共政策實為“一體兩面”，財政支出政策績效分析與公共政策分析與評估應具有邏輯框架上的一致性。財政支出政策績效評價和績效分析既要滿足政府預算管理的要求，也要內在地遵循政策分析與評估的一般邏輯，堅持“價值標準”和“事實標準”并重的原則。

（一）公共政策分析的一般框架

所謂評價，通常是指根據一定的標準對事物做出優劣判斷，從一開始就存在價值判斷和技術分析兩個層面的分歧。現階段，政策科學的成熟發展已為政策分析與評估提供了豐富的技術手段和多元價值導向。從政策科學的發展看，政策評價與分析先后有兩條路徑：一是價值評估，主要從政治公平、社會正義、政策回應性和適應性等價值觀層面進行分析，重視政策厲害關系人內心感受的響應，強調建構論者的方法論；二是事實評估，主要分析政策結果與政策目標之間的對應關系，以驗證政策的實際效果，表現為一系列實證與技術的結合。20世紀70年代，后行為主義和政治哲學的復蘇使兩條分析的技術路線走向統一，即堅持事實與價值的結合來分析和評價公共政策。因此，現階段公共政策分析的完整框架包括基于客觀事實的定量分析和基于價值標準的定性分析兩個層面。

1、基于事實標準的定量分析。傳統政策分析強調科學范式，堅持“價值中立”，認為政策評價應關注解釋和預測，以區別于倫理和價值分析，這樣有助于減少政策分歧。在這一理念指導下，政策分析對事實和價值進行了嚴格區分。評價傾向于事實層面的實證技術分析，過分依賴定量分析和客觀標準，主張綜合運用數學、經濟學、統計學、運籌學等的模型、技術、方法，諸如多元回歸分析、“成本-收益”分析、“投入-產出”分析、系統分析、模糊分析、實驗及準實驗分析等一系列實證主義分析技術，對政策進行定量分析。

2、基于價值標準的定性分析。從20世紀70年代開始，學者們意識到在政策評估中不首先搞清楚合理性、公正性、正當性和社會性等關鍵問題，其實質是價值理性的缺失，無異于本末倒置。實踐中的政策評價往往只注重事實層面的實然分析，而忽視價值層面的應然分析，從而造成政策評估的重大偏差。合理的政策評價應該來自于事實分析與價值判斷兩個層面，事實分析是價值判斷的前提與基礎，而價值判斷則是事實分析的方向和依據。對此，除效果和效率外，美國學者鄧恩（2011）還提出包括充足性、公平性、回應性和適當性在內的政策價值維度，以實現對政策制定、執行和效果的價值綜合評估。

（二）財政支出政策績效分析應遵循政策分析的一般框架

遵循公共政策分析的一般框架，財政政策績效分析的基本框架應該包括：

1、基于事實標準的定量分析。主要關注財政政策成本和投入、投入和產出、成本和收益之間的對比關系，目標實現的程度和范圍，不同政策因素的影響程度等，所使用的績效信息主要是那些能夠被量化的客觀數據，例如資金投入、公共產品或服務提供數量等。

2、基于價值標準的定性分析。主要關注政策是否滿足大多數人的利益（普惠）、是否有利于社會可持續發展、是否堅持社會公正的原則等，所使用的績效信息主要源自政策相關者的主觀評價，強調對政策績效的多元價值回應。

三、財政支出政策績效評價的事實分析

政策是否有效是績效評價的核心問題，財政支出政策有效性的結論必須源自于事實證據。事實評價和分析既要說明事實的存在，更要分析其影響因素，判斷其影響方向和程度，這就需要評價者在指標數據簡單描述的基礎上，綜合運用因素分析法、指標分析法、過程對比分析、目標比較分析、多元統計分析等各類技術手段，進行數據深度挖掘。資料主要源自兩方面：一是統計數據說明的事實；二是通過專項調查法（普查、重點調查、典型調查、抽樣調查）等方式說明的事實。事實分析主要包括以下幾類：

（一）目標比較分析

也稱為“簡單差距分析”，是財政支出政策績效量化分析的一般方法。財政支出政策的績效目標包括總目標和階段性目標。一項財政支出政策通常可以分解為若干支出項目，每一項目也有具體的績效目標。政策績效分析的主流方法就是將政策的實際成本和績效與規劃目標進行比較。即利用標桿法原理，將實際績效指標值與該項指標的目標值或標桿值相比較，找出差距。標桿值的選擇可以是績效目標值，也可以選擇行業標準，還可以根據政策歷史數據變動趨勢進行預測，進而選擇預測值作為標桿值。

（二）成本分析

基于成本視角，分析政策成本與預算投入、政策產出、政策收益和效果的匹配性是財政支出政策績效分析必須回應的問題。主要分析方法包括以下五種類型，在績效分析中可以結合政策具體情況，加以綜合應用：（1）成本-投入分析。關注政策成本與實際預算投入的匹配性。（2）投入-產出分析。關注政策產出與預算投入的匹配性。所謂政策產出，是指政策支出對于目標人群所提供的公共產品和服務，例如對就業困難人員提供的免費技能培訓。（3）成本-效益分析（損益分析）。關注政策效益與預算投入的匹配性，主要適用于可用貨幣單位計量收益的財政政策，如對公共投資項目進行分析。（4）成本-效果分析（本效分析）。對于支出效果具有多樣性和復雜性，且收益無法貨幣化的財政政策。所謂政策效果，是指政策產出對目標人群或環境所產生的預期或非預期的變化，例如補貼資金對補貼對象家庭生活的實質性影響。（5）成本有效性分析。通過比較達成相同可量化目標的不同政策方案所需的成本，對政策“經濟性”進行分析。

（三）過程對比分析

過程對比是公共政策分析的基本原則和方法，既包括實驗法也包括準試驗方法：（1）“簡單前-后”對比分析。通過將財政支出政策實施前與實施后的有關指標，或者將政策預評估或可行性研究的預測結論與政策的實際實施結果進行簡單比較，揭示政策實施的有效性。（2）“投射-實施后”對比分析。這是將政策執行前的傾向線投射到政策執行后的某一點上，并將所得到的投影與政策執行后的實際情況進行對比，以確定政策的效果。（3）“有-無政策”對比分析。屬于準實驗模型，是在政策執行前和執行后兩個時間點上，分別就采取某一政策和無政策兩種情況進行前后對比，然后再對兩次結果進行比較，以確定被分析政策的效果。

（四）定量模型分析

定量模型分析是指利用政策相關的橫截面數據、時間序列數據或面板數據，應用計量經濟方法，對政府績效進行量的描述，建立數學模型進行計算分析，找出影響政策績效的主要因素，有針對性提出建議。這類分析對數據質量和分析技術的要求較高。主要包括：時間序列外推預測模型、回歸模型、可計算一般均衡模型、系統分析法、層次分析法、網絡分析法、主成分分析法、模糊綜合評估法、灰色系統理論、人工神經網絡評估法、數據包絡分析法（DEA）、基于主體建模的公共政策仿真方法等。在應用紛繁復雜的各類定量模型對績效數據進行分析的過程中，要注意在不同評價環節的適用性。例如：在績效評價指標體系設計環節，可以通過主成分分析或因子分析等方法進行降維，歸納找出主要指標；針對權重的分配，可以依據層次分析法作為權重分配依據；針對標桿值的選擇，可從項目歷史數據出發進行趨勢預測。在問題分析和提出政策建議環節，可考慮運用數據包絡、多元回歸分析等方法，分析影響政策低效的主要因素，針對性地提出具體改進建議。

四、財政支出政策績效評價的價值分析

財政政策使用公共資金，評價更應注重公共價值導向。基于公共價值標準的財政支出政策績效分析，通過驅動政策的價值觀進行評價，從而有助于政策調整與再造以及提供重新構建問題的依據。政策價值分析主要基于定性方法，通過訪問與觀察的手段搜集描述性資料，為以下幾類的價值分析提供依據。

（一）政策回應性分析

政策回應性即財政政策可以滿足政策目標群體的需要、偏好或價值觀的程度。財政政策的利益相關方較為復雜，多元價值取向下更要堅持公共支出績效評價的“顧客導向”，立足于政策目標群體的主觀性福祉，以確保政策評價不會出現價值判斷上的混亂與沖突。因此，財政支出政策績效分析不能僅僅關注預期政策產出、效果目標實現程度及政策影響，還要關注公眾對政策的整體滿意度。

“受益者滿意度”強調的不是市場價值，而是民眾或政策利害關系人的主觀感受或情緒，無法通過成本效益分析進行定量估算，往往需要借助問卷調查和社會訪談等“公眾評判法”進行政策滿意度的綜合測量。由于受樣本選擇、調查方法和內容設計的制約，調查本身可能存在片面性的缺陷，因此績效分析時，需要結合其他指標信息，相互映證才能獲得真實結論。

（二）政策公平性分析

現代民主社會，民眾往往“不平則鳴”，因此財政支出政策除了講求效率外，還必須遵守程序正義，關注社會福利的分配狀況。鑒于“公平”本身存在不同標準，既有橫向公平、縱向公平；也有機會公平、規則公平和結果公平等不同觀點。因此，財政支出政策的公平性分析不能聚焦個別指標，也難以絕對量化，應從以下幾個方面進行綜合分析：

1、程序正義。關注政策程序上的公正性，以回應相關群體和個人是否在程序上受到公平的待遇。具體包括：政策信息是否公開透明、是否保障目標群體的政策知曉、是否有明確的資格審核機制和嚴格準入標準、是否有退出機制和民意反饋機制等。

2、資源分配公平。關注預算資源分配是否公平合理、均衡配置。具體包括：是否存在公共資金在類似政策上的重疊安排；政策資金在具體支出項目上的分配是否合理；政策資源在地理和人口上的布局是否合理等。

3、政策受益公平。關注政策對象享受利益的均衡程度。財政政策往往通過收入再分配實現社會公平目標，因此從羅爾斯主義“最小者最大化”的公平目標出發，公共政策更加傾向于那些需要特別照顧的弱勢群體能夠享受更多服務。具體包括：潛在受益者可以接受服務的程度、結果公平的改進程度等。

（三）政策可持續性分析

對財政支出政策的價值分析還應包括對政策可持續性的關注。具體包括：政策預算資金的可持續性、使用意愿的可持續性以及政策的可替代性。資金可持續性指項目持續獲得財政資金及其他配套資金的能力；使用意愿的可持續性指的是政策目標群體對該政策的需求是否可持續；可替代性指的是是否存在通過其他途徑來實現相同政策目標的可能。

綜上所述，無論是基于“事實標準”的定量分析還是基于“價值標準”的定性分析，各類績效信息，特別是數據已成為績效分析不可或缺的重要支撐。不同分析方法之間客觀上存在互補性，在評價實踐中應根據具體情況加以選擇。財政政策績效評價分析要特別關注定性和定量分析的有機結合和交叉檢證，以提高評價的科學性、客觀性和結論準確性。隨著績效信息系統和大數據技術的廣泛應用，對績效信息的進一步深度挖掘將成為可能，財政政策規劃和評價也將更為科學、更加符合公共價值。■

（作者單位：上海財經大學）