新時代城市財政可持續發展探討

●趙興羅

城市財政隸屬于地方財政范疇，在地方財政中居于重要地位。城市財政的可持續發展關系到城市經濟和社會事業的健康發展，對構建我國現代經濟體系，推動經濟高質量發展的順利實現具有重要意義。黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位?！泵鎸π聲r代的全新內涵和時代要求，作為國民經濟體系的重要組成——城市經濟的發展以及支撐城市發展的城市財政，如何響應新時代提出的要求，新時代城市財政可持續發展面臨哪些挑戰？如何實現可持續發展？這些都亟待需要理論界和財政實務部門給予系統闡述和深入探討。本文從新時代賦予城市財政新的功能定位出發，界定城市財政可持續發展的特定內涵，分析城市財政可持續發展面臨的挑戰及其成因，最后提出新時代促進城市財政可持續發展的思路。

一、新時代城市財政可持續發展的特定內涵

（一）新時代賦予城市財政新的功能定位

中國特色社會主義進入新時代，這是我國發展新的歷史方位。新時代賦予了城市財政新的功能定位。

1、支持城市經濟發展，提升城市的核心競爭力。這是城市財政的核心功能。城市的核心競爭力具體地體現在城市公共品的提供和基礎設施的建設上。促進城市經濟高質量發展，振興城市經濟，城市財政擔當重任。一個城市公共品的提供，越是能夠滿足轄區居民需求，基礎設施越完善，該城市的核心競爭力就越強，就越能夠有條件吸引更多的優秀人才和更多的優秀企業到該城市居住、工作和投資，該城市的就業和經濟發展就擁有越多的機會和條件。

2、城市財政是城市治理的基礎和重要支柱。無論是在哪個經濟社會，或者在哪個社會的哪個發展階段，政府都是國家治理的主體，政府履行職能的基礎都是財政這個重要工具。財政職能的履行狀況是由政府收支形成的財政制度安排直接決定的，從而國家治理體系的運行狀況以及國家治理的實現水平也是由財政制度決定的。同理，城市治理是國家治理的重要部分，城市經濟發展和城市管理的重要參與者是城市政府。適應新時代的要求，城市政府擔當著現代城市財政體制改革的重任，實現城市治理以及城市治理能力現代化同樣離不開城市財政，城市財政是城市治理的基礎和重要支柱。

3、配合供給側結構性改革。適應新時代提出的高質量發展要求，城市財政需要配合供給側改革，調整經濟結構，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，以便在經濟可持續高速增長的基礎上實現經濟的高質量發展。城市財政需要在產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構六個方面實施靈活有效的財政收支政策，把提高供給體系質量作為政策的重點，從而實現要素的最優配置。

4、防控城市公共風險，減少社會矛盾沖突。新時代我國經濟社會發展呈現出新的階段性特征，各類矛盾和風險交織疊加且復雜程度加深，公共安全風險增多，防范化解管控難度加大。新時代城市財政的使命是解決發展不平衡、不充分的問題，實際上就是解決新時代面臨的公共風險問題，城市政府要善于運用財政手段應對各類矛盾和不確定性，防范和化解公共風險。

（二）新時代城市財政可持續發展的特定內涵

對于財政可持續的理解，目前我國學術界通常采用的是1985年Bulter提出的概念。他認為財政可持續是指國家財政的存續狀態或能力。也就是說，財政可持續是以債務清償能力為標準進行界定的，當政府有能力償還債務的時候，就是可持續財政；反之則相反。

本文試圖把城市財政的可持續放在新時代中國特色社會主義的框架下進行探討。考慮到新時代提出的我國主要矛盾變化、高質量發展階段、構建現代經濟體系以及“創新、協調、綠色、開放、共享”“五位一體”的新發展理念，本文認為，新時代城市財政呈現出以下基本特征：創新驅動財政、可持續財政、生態財政、法治財政和“以人為本”財政。城市財政的可持續發展必須要滿足當代人的利益，同時，未來人類的利益也不受損害，這樣就能保障人類在地球上世代相傳。

基于以上認識，本文界定的新時代城市財政可持續的特定內涵，就是基于五大發展理念，并與社會主要矛盾轉化相適應、與促進城市高質量發展相適應、與現代經濟體系相適應以及與國家稅制、地方稅體系構建相匹配的可持續財政。財政可持續服從于“五位一體”新發展理念、主要矛盾和構建現代財政體系的目標，以財政功能的可持續發揮為內在要求。

二、新時代城市財政面臨的挑戰

（一）財政收入限制

城市財政收入是城市競爭力的重要指標，財政收入狀況決定著城市政府在城市建設、民生支出、稅收優惠等方面的投入。一般來說，城市發達與否與財政收入成正比。城市越發達，一般公共預算收入就越高。例如，2015和2016年全國有14個城市一般公共預算收入超過千億，這14個城市同時也是城市競爭力排名靠前的發達城市，如表1所示。

表1 2015和2016年全國一般公共預算收入超過千億的前14強城市 （單位：億元）

表1反映了全國一般公共預算收入超過千億的城市，上海、北京、深圳、天津一般公共預算收入排名靠前，是全國實力超強的城市。但還有相當一部分城市財政收入有限，經濟發展受限，主要表現為：一是財政收入總量不足，城市財政自給系數低，財政普遍困難；二是財政收入結構不合理 （非稅收收入比重高），削弱了城市財政的宏觀調控能力；三是財政收入不平衡。經濟越落后，財政的自給率越低。

（二）財政支出需求大，收支不平衡

隨著城鎮化的發展，政府在基礎設施建設、教育文化、醫療衛生、社會保障、科技投入、生態環境等方面的支出不斷增加，尤其是新時代要求“以民為本”，財政支出向民生傾斜，對財政資金的需求繼續增加。這里僅以地鐵投資、科技投資、養老保險投資為例進行分析。

1、基礎建設投資。城市基礎設施2011—2020年全國城市軌道交通投資額逐年增長。2011年，全國城市軌道交通投資額1628億元；2017年，全國城市軌道交通投資額5083億元；2020年將達到7072億元。這里，以武漢、成都、杭州、西安及深圳五城市2017年的地鐵建設規模為例加以說明。

表2 2017年武漢、成都、杭州、西安及深圳地鐵建設規模

從表2可以看出，從地鐵運營總里程、車站數、總客流量及日均客流量上看，武漢、成都及深圳地鐵建設規模較大，客運量較大；深圳、杭州及成都的地鐵在建規模較大，均在330公里以上，地鐵這類的基礎設施投資對財政的需求非常大。

2、科技投資。近年來，我國科技事業有了很大發展，中央和地方財政每年都安排了大量的財政資金用于科技事業，在科技三項費用資金上的支出逐年增加。2011年，地方財政科技撥款為2453.7億元，中央財政科技撥款為2343.3億元。2016年，地方財政科技撥款為4491.4億元，中央財政科技撥款為3269.3億元，分別占財政科技撥款的57.9%和42.1%；地方財政科技撥款比上年增長12.5%，中央財政科技撥款比上年增加8.5%。進入新時代，政府加大對科技創新的投入力度，財政科技撥款的需求不斷增長。

3、養老保險支出。隨著我國老齡人口的增加，養老保險基金收支缺口擴大。以武漢市為例，2011—2016年武漢市城鎮職工基本養老保險基金收支結余分別為：178717萬元、-151670萬元、-512665萬元、-635327萬元、-766327萬元、-981663萬元。除2011年之外，其他年份養老保險基金都處于收不抵支狀態，且缺口不斷增大。我國進入新時代后，未來工作人口相對老齡人口的比例將快速下行，將會出現社保繳費不足以支付養老金支出的情況，這勢必會影響基本養老保險系統的可持續性并加重城市政府財政的壓力。

（三）債務規模大

在我國現階段，政府債務向來是個謎，對政府債務的研究，不同機構采用不同口徑得出的結果也可能不同。根據2017年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文件）的規定，要求將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。不過，當前從法律法規上還缺乏對地方政府債務更加明確的定義和口徑。為了防范債務風險，長期以來，國家都在嚴控地方政府債務規模，要求債務公開透明，但由于各種原因，各地對于地方債務的公布情況并不樂觀。據統計，地方政府債務公開情況最差，債務公開的平均分僅相當于20分。本文選擇2016年排名靠前的部分城市債務率進行分析，如表3所示。

從表3可以看出，隨著各地經濟發展，債務規模不斷增加，其中，城市政府的債務率奇高，例如，鎮江債務率高達871%，說明政府負擔大，債務風險偏大。

表3 2016年排名靠前的部分城市政府債務情況

三、新時代城市財政面臨挑戰的原因

（一）體制原因

1、財權事權不對稱。1994年分稅制改革具有重要的歷史積極意義，但也留下了很多問題，其中，一個很重要的問題就是中央與地方財權和事權不對稱，財權層層上收而事權則層層下移，地方政府實際上承擔了大部分財政責任，但地方政府的財力卻很有限。例如，在公路建設、養護支出責任劃分問題上，存在著財權事權不匹配。據（國辦發〔2005〕49號）文件，農村公路養護管理事權責任主要在市（縣）級政府，但市（縣）級政府普遍財力有限，資金難落實。同時，經過分稅后，城市政府財政收入很有限?？梢哉f，決定城市政府財政生死的是財權，財權事權劃分直接關系到地方財政的興衰。

2、政府與市場的活動范圍。政府與市場的關系是財政學研究的基本問題之一。政府和市場各有自己的運行規律和活動范圍。在市場領域，資源配置依靠市場規律調節，產品和服務由市場主體通過有償的方式來提供。政府的活動范圍主要是在市場失靈的公共領域，針對市場不愿意做、或者市場沒有能力做、或者市場愿意做但從經濟考慮是無效率的領域，由政府出面為社會公眾提供公共產品和服務。財政支出的規模受到政府和市場職能范圍的影響，如果政府越位，本該市場承擔的職責卻由政府承擔了，此時財政支出必然增加，同時也擠壓了市場的作用空間。政府與市場的職能范圍的界定，決定了財政支出的范圍和廣度。例如，供暖，是否屬于公共品？如果界定不屬于公共產品，則政府就不必對供暖給予補貼和支出。

（二）制度原因

1、財政收入制度。目前我國的個人所得稅、企業所得稅和增值稅是各級政府共同的重要稅收來源，各級政府更加關注能給自己帶來收入的企業和投資，其結果必然導致多級政府職能的同質化。

2、財政支出制度。由于政策性和支出剛性強化，財政支出中的很多項目都具有“易上不易下”的特點，因此，通過壓縮財政支出規模減少財政支出成為一個難題。在財政支出結構上，存在重投資、輕民生，重數量、輕質量，支出結構不合理，不符合經濟高質量發展要求。

3、土地出讓金制度。土地出讓收入是地方財政收入的主要來源。但隨著近年來我國融資平臺財務狀況的惡化，導致地方財政雪上加霜。據中指院數據，2017年，全國300城市土地出讓金總額為40123億元，同比增長36%。2017年的土地出讓金收入前三甲：最高的是北京，土地出讓收入為2796億元；第二是杭州，土地出讓收入為2190億元 ；第三是南京，土地出讓收入為1699億元。此外，還有武漢等6城土地出讓金超千億元。2018年上半年，地方政府獲得的土地出讓金26941億元，同比增長43%。作為非稅收入，土地出讓金是影響財政可持續性的重要因素。但目前，隨著我國房地產行業步入新常態，土地財政模式將難以為繼。

（三）城市政府缺少主體稅種

部分城市“資源型”財政發展受限，收入總量增長緩慢。有的城市財政長期受地理位置和自然條件的影響，稅源結構比較單一，導致收入總量增長緩慢。例如，大慶市財政原油開采受資源制約，產量每年遞減120—150萬噸，資源稅每年減少3000度萬元，嚴重影響城市財政的運轉。

（四）城鎮化進程中的“城市病”

近年來，我國城市發展速度驚人。根據麥肯錫全球研究院的研究，我國的城市人口將從2008年的6億左右增加到2025年的9.26億，在2030年將達到10億。隨著城鎮化的迅速發展，給城市帶來了巨大的壓力，人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、資源和環境被無情破壞、城市基礎設施的承載能力不能滿足日益增長的需要、在城市經濟發展的同時環境被嚴重破壞以及存在各種各樣的不確定性因素等現象，這些“城市病”必將侵蝕城市的發展活力，影響城市的生活質量，阻礙城市的可持續發展能力，也給城市財政的可持續發展帶來嚴峻的挑戰。

四、城市財政可持續發展的思路

（一）深化財政體制改革

1、完善中央和地方財政關系，建立財權事權統一的財政管理體制。合理劃分各層級政府收入，按照財權與事權相統一原則劃分財權和事權，増強城市財政保障能力。例如，2016—2017年，山東省對公路交通省與市縣事權劃分進行了改革。針對基層財力與事權不匹配問題，山東省接連頒布了《山東省人民政府辦公廳關于在教育衛生計生交通運輸領域開展省與市縣事權和支出責任劃分試點的意見的通知》（魯政辦 〔2016〕2 號）（2016 年 1 月 12日）、《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》（魯政發 〔2017〕3號）（2017年 3月 2日），決定實行清單式管理。按照受益范圍的覆蓋情況，同時考慮信息的復雜性，形成清晰的省與市縣財政事權清單，明確各級政府對于公路交通領域的事權劃分。具體為：省級事權由省政府擔任支出責任，特殊情況下，省級可以通過轉移支付方式，讓市縣承擔部分省級事權的支出。市縣支出責任按照市縣的事權劃分確定。對于省與市縣的共同事權，劃定支出責任時，客觀科學地評定各級政府財力情況，按不同事項合理劃分。

2、構建地方政府的主體稅種。我國存在著多級政府，每一級次的政府承擔著不同的職責，其履行公共服務職能也有不同的特點，因此，需要根據各級政府履行職能的特點，賦予其相應的稅收作為主體稅種，以便使各級政府的財力供給得到保障。

3、優化財政收入籌集機制。一是重構稅制體系。我國是以流轉稅為主體的稅制體系，適應新時代的需要，充分平衡和協調地區差別和調整收入分配，稅制體系有必要逐漸降低和優化間接稅，降低企業與消費者的稅收負擔，提高直接稅的比重。對于社會保障來說，可以通過費改稅，把社會保障稅統籌為中央一級收入，建立完善的社會保障體系，以便人力資源在全國范圍自由流動。二是改革土地出讓金制。原有的土地出讓金是一次性征收的，為了使地方財政可持續發展，穩定房地產市場，可以把土地出讓金制度改為多年均衡征收。

4、財政支出規模要控制在合理范圍。從根本上說，影響財政可持續的主要因素是財政支出大于財政收入，將財政支出控制在一定范圍內是維護財政體系穩定與平衡的關鍵。一是理清政府與市場的關系，明確各自的活動范圍，從廣度上控制政府財政支出。二是完善政府購買服務的相關制度。政府提供公共品而不是生產公共品，政府可以改變提供公共品和服務的方式，在公共產品供給領域引入競爭方式，有利于提高公共服務供給的專業化水平。三是財政收支增幅上相匹配。財政支出的增幅要隨著財政收入的變化而變化，并在財政收入能夠承載的范圍內調節財政支出的規模，以便最大程度地發揮財政的職能。

（二）預算制度改革

新時代要求經濟高質量發展，但經濟的高質量發展卻面臨著城市資源稀缺性與支出擴張之間的矛盾不斷加劇的現實。如何在較長時期內使城市政府具備實現財政可持續發展的能力，是預算改革亟待解決的重大問題。

1、加強財政收支的預算管理。一是平衡財政收支。我國財政收支過程中存在預算約束軟化、財政支出隨意以及缺乏監管等問題，不利于財政收支平衡，因此，需要加強中長期財政預測，對財政收支實施預算約束。二是加強財政支出的法治化管理，嚴格執行《預算法》相關規定，執行預算規劃，防止相關部門隨意支取財政資金、改變資金支出的規模和用途。三是監督財政支出并實施問責制度，防止任意支取和浪費財政資金，加劇財政的不可持續性。

2、全面實施績效管理。加強財政公共資金績效評價和全面績效管理，建立“全過程、全融合、全覆蓋”的績效管理機制。

3、加強城市財政管理基礎工作。按照現代預算制度推進城市政府預算的規范化、公開化、透明化和法治化建設，加強法治財政建設。

（三）財源建設與營商環境

1、涵養培育稅源，優化稅收結構。壯大地方財力，是地方經濟社會全面發展的重要保障，城市政府應立足當前，著眼長遠，優化產業結構，樹立經濟是“源”的觀念，充分發揮財政在促進經濟發展中的職能作用，從資金、政策、環境等方面支持稅源建設，增強稅收的持續性和穩定性，保證地方政府提供公共產品的長期穩定稅源。

2、完善地方稅體系建設。我國實行的分稅制要求，為了保障各級政府的財權，中央和地方政府都應當有基本穩定的收入來源，也就是要有自己固定的稅收，而固定稅收要由若干稅種構成，并且要擁有自己的主體稅種。我國實行的分稅制改革之后，中央稅收收入占全部稅收收入的比重在不斷提高，但相對于中央政府的收入，我國地方稅體系發展較為滯后，且缺少主體稅種，稅制也不健全、不穩定，地方政府稅收陷入艱難困境，由此就出現了土地財政問題。黨的十九大報告提出要構建地方稅體系，就是為了實現地方政府的財政可持續發展。因此，需要根據城市政府履行財政職能的特點，賦予其相應的稅收作為主體稅種。

3、優化稅收營商環境。優化稅收營商環境，有利于經濟發展持續向好。稅務機關為納稅人提供規范便捷的優質服務，實行簡政放權，提升辦稅效率，增加納稅人的滿意度和獲得感。

4、配合供給側結構性改革。一是依據新時代要求的“五位一體”發展理念，結合社會主要矛盾的轉化，響應高質量發展的要求，對供給側進行結構性改革。二是在擴大總需求的同時，實施“三去一降一補”①政策，加強優質供給，減輕企業負擔，增強財政可持續性。三是實施鄉村振興的財政政策，完善財政支農政策，統籌城市和農村互動、一體化和雙贏發展。

（四）防控城市財政公共風險

1、防控城市政府債務風險。一是加強城市政府的債務管理。新《預算法》實施之前，地方政府債務資金來源主要依靠銀行貸款、BT、城投公司等間接融資途徑，較少通過直接融資，因而造成了大量的隱性債務及或有債務。新《預算法》規定新增債務只能通過發行地方債券直接融資途徑。從2015年開始實施地方政府債務置換計劃，逐步將部分期限短、成本高的債務置換成地方政府債券，通過直接負債占比來化解債務風險。二是制定科學的債務警戒線，把債務額度控制在適度范圍。防止任意擴大債務規模的財政行為，并在恰當的時機減少新發行債務，降低利息支出，防止債務危機。三是加大城市政府資產的盤活，籌集資金化解債務。通過清理核實土地使用權、國有股權、固定資產、特許經營權等政府資產，優先處置閑置資產以及債務對應資產用于償債。

2、完善城市財政投融資體制。一是拓展城市建設投融資渠道。財政投融資的資金規模大且使用周期較長，有償資金籌集的缺口較大，因此，可以通過采取政府產權交易融資、政府擔保債券、投入社會保障基金等方式，拓展多元化的融資渠道。二是引入市場化運作模式，搭建溝通政府和市場的平臺，提高政府的財政投融資效率。三是構建財政投融資風險體系和風險約束機制。不管是政府財政投融資還是市場資金的投融資，都存在一定風險，因此，必須最大限度地規避財政投融資風險，保證財政資金的安全性。四是懲治和矯正違法違規融資擔保行為，對政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債行為嚴厲查處。2017年7月17日，財政部通報公布了云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規舉債擔保問責的幾則案例，對防范當前的地方債務風險具有借鑒價值。②

3、重視債務的經濟效果。債務的經濟效果是城市財政可持續發展必須考慮的問題。經濟效果好，能夠促進長期的經濟增長、增進后代的福利水平，也就是未來期的盈余可以彌補債務，那么，城市財政的可持續性就有保障，否則，債務則會使城市財政狀況惡化，形成債務危機。因此，應充分發揮財政赤字的反周期調節作用，把握住防范系統性風險的“總開關”，規避公共債務風險。

4、完善城市財政資金風險管理體系。在財政資金使用過程中，不可避免存在風險，這就要求城市政府要提升自身的抗風險能力，在財政支出之前，判斷和評估可能存在的風險，并制定相應的防范方案，以便把風險降至最低。一是設立財政調節發展基金，緩解財政收支矛盾；二是設立公共風險的財政后備基金，建立公共安全防范體系；三是設立風險準備金，以便處理突發性的增支或減收危機，降低危機對政府財政收支的沖擊?！?/p>

注釋：

①“三去一降一補”即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。去產能，即化解產能過剩，對生產設備及產品轉型和升級；去庫存，主要是化解房地產庫存，穩定房地產市場；去杠桿，是指改善債務結構，增加權益資本比重，以可控方式減少杠桿，防范金融風險壓力；降成本即幫助企業降低成本，為實體經濟讓利；補短板，即補基礎設施建設短板和民生短板。

②新華社北京2017年7月17日電，財政部連發4份通報，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規舉債擔保問責案例。參考財政部網站。