縣級圖書館總分館制建設中問題的問卷調研分析

王桂杰

(國家圖書館，北京 100081)

1 縣級圖書館總分館建設在新時代公共文化服務體系中的新地位

2016年12月29日，文化部等五部委印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》指出推進以縣級文化館、圖書館為中心的總分館制建設是構建現代公共文化服務體系的重要任務。國務院法制辦公室2017年發布《全民閱讀促進條例(征求意見稿)》也明確要求，各級人民政府應當加強公共圖書館、中小學圖書館(室)、農家書屋、職工書屋、社區書屋、流動站點、公共閱報欄(屏)以及基層綜合文化中心等全民閱讀設施建設。全國縣級圖書館及分館承擔著為縣域區內約7億人口提供服務，在縣級公共文化服務體系中發揮“水龍頭”作用，是國家文獻信息資源保障體系的樞紐，是培養公民閱讀習慣提高公民閱讀質量的重要推動者，是執行重大公共文化工程的主體建設者、維護者和受益者。作為縣級館分館的鄉鎮/街道圖書館(文化站)和鄉村/社區圖書室(農家書屋)則是直接為農業人員提供農牧漁林等最基本文獻信息，是公共文化服務“毛心血管”。2017年12月28日中央農村工作會議強調要傳承發展提升農村優秀傳統文化，加強農村公共文化建設，不斷提高鄉村社會文明程度[1]。鄉鎮(街道)圖書館和村(社區)圖書室等基層分館作為農村最基本公共文化設施發展迎來了新的歷史使命，同時伴隨新時代《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》出臺，總分館制建設被提高到新的歷史地位，也成為衡量我國基層公共文化服務體系是否達到均等化、便利化等發展方向的重要指標。

2 研究縣級圖書館總分館建設中問題的進展

國家“十一五”規劃明確了我國公共圖書館總分館體系發展方向，十來年，我國縣級圖書館總分館建設取得很大的成就，但也存在很多困難和問題，學者研究和解決縣級圖書館總分館制問題的文獻很多。于良芝、邱冠華等所著《覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案》對包括縣級圖書館總分館在內的我國總分館體系建設模式進行系統分析和權威比較[2]；韓永進《中國圖書館事業發展報告(農村圖書館卷)》一書闡述了總分館體系下農村圖書館(主要是鄉鎮圖書館(室)和村圖書館(室))資源建設的多源性、實用性、通俗性等特點以及存在的偏離“三農”特點、財政投入不足、綜合能力不強等問題[3]；柯平等認為新媒介、新技術環境、城鎮化發展水平帶來的閱讀習慣改變和地方分級財政構成了阻擋我國縣級圖書館總分館制下鄉鎮圖書館繼續發展的主要瓶頸[4]；金武剛結合分析了縣域圖書館總分館制建設中的十大要點[5]；王凌和趙剛對中西部地區縣級圖書館總分館建設中實施的統一標準、統一模式建設的“一刀切”工程問題和分館工作人員配置及培訓問題進行多種總分館模式的優化建議[6-7]；賀小燕等對縣級圖書館總分館改革遇到的資源供給能力不足、體制機制改革落后、服務效能難以有效提升和讀者先天閱讀習慣不足問題進行了探討和策略分析[8]；苗立新、李玉婷等對貧困地區縣級圖書館總分館建設的政府支持、專項資金和專門組織問題進行了探討[9-10]；郭麗嫻介紹了國外社區圖書館建設經驗并提出我國社區圖書館建設中要加強社區圖書館定位、加強與其他組織機構和社會力量合作[11]；葉愛芳、趙曉娟、陳雅利和馬小鯖分別對縣級圖書館總分館個案建設中的分館服務效益、信息資源建設、“最后一公里”服務能力、基層分館特色推廣活動等進行了個案分析[12-15]。其他同仁有關縣級圖書館總分館建設問題文獻中介紹建設成績的多，總結模式的多，介紹案例的多，統計總體建設情況的少。本文旨在通過宏觀問卷調研對全國縣級圖書館開展總分館建設的基本普查統計和問題總結，提出優化解決總分館建設中問題的策略。

3 本次縣級圖書館總分館建設調研基本情況

本次調研通過文獻調研、問卷調研和實地調研相結合方式。問卷通過全國圖書館聯合編目中心和中國圖書館學會向全國除香港、澳門、臺灣地區外31個省份所轄縣級圖書館分發并追蹤回收，回收問卷覆蓋全國29個省、自治區和直轄市，共計621份，問卷回收率占全國縣級圖書館的22%(全國縣級圖書館的數量統計時間截止到2017年2月，依據為中國圖書館學會統計數據)。各省份回收比例詳見圖1。

圖1 各省縣館總量與回收問卷數量比較圖

調研組同時選擇東部、中部、西部和東北地區共10省份的20個縣級圖書館進行實地調研，對縣級圖書館總分館建設工作進行了訪談，調研地區依據國家統計局區域劃分(詳見表1)。

表1 調研省份區域劃分表

4 縣級圖書館總分館制建設發展情況及存在的問題

4.1 大多數縣館開展了總分館制建設，但分館建設覆蓋率不高和建設不均衡

4.1.1 縣級圖書館總分館建設總體開展率不如預期

我國縣級圖書館分館建設覆蓋率不高，約三分之一縣館沒有開展分館建設。如某縣圖書館只有一個鄉鎮分館，而另一縣圖書館建設有十多家鄉鎮分館、數十家農家書屋及多家社區書屋。分館建設不樂觀和建設力度不均衡現象明顯，總分館制建設成果書面宣傳與實地調研結果也有出入，問卷中也存在未如實填寫總分館開展建設的情況。

表2 縣級圖書館總分館制建設開展情況總體統計表

4.1.2 縣級圖書館總分館建設區域不均等

東北和東部的分館建設開展相對較好，西部和中部建設工作還有待加強。基層縣政府和縣圖書館投在分館建設方面的精力和財力不足。基層分館的街道(鄉鎮)圖書館、社區(鄉村)圖書室、農家書屋等建設存在盲區的比例不低，而在短時間內分館建設盲區問題還不能得到有效解決。一項公共文化服務專題調查也顯示“居住地附近沒有公共文化設施或者距離較遠”是市民不能享受到公共文化服務的主要原因[16]。反映的也是基層公共文化設施數量少、布局不合理問題。

表3 開展總分館制建設各地區分布比例表

4.2 重視程度、經費和人員成為制約縣級圖書館總分館制發展的主要因素

經費不足、基層分館人員素質和穩定性不高以及主管領導不重視這三個問題是最突出的問題，也是影響縣級圖書館現階段總分館建設的最主要原因。實地調研中發現，基層縣政府和鄉鎮(街道)等主政者不重視公共文化建設，還從縣圖書館等公共文化系統中抽調精干力量去完成其他如創建文明城市、招商引資、扶貧開發等工作的情況不是個案，造成基層圖書館人員欠缺，公共文化水平停滯不前甚至倒退。另外，基層農村(社區)圖書室等分館建設宣傳力度有很大問題。某調査顯示有43.7%的受訪農村居民不知道全市公共圖書館、博物館等場所的基本服務項目是免費對公眾開放的，高出受訪城市居民13.7個百分點[17]。可見我國農村基層公共文化服務公益性宣傳力度現狀不容樂觀。

表4 推進總分館制建設中呈現問題比例表

基層政府要重視起縣級圖書館分館建設必要性，實地調研中查看到部分縣級圖書館分館文獻資源存在保存不善，文獻出現粘頁、過潮、發霉、浸水等現象，基層分館保存紙質文獻資源設施老舊及維護措施不得當的情況令人堪憂。

4.3 縣級圖書館分館模式及管理規范問題影響縣級圖書館總分館服務效能

4.3.1 縣級圖書館對于鄉鎮分館和農家書屋等的管理有困惑

目前國家公共文化服務體系各項工程在縣級圖書館及分館中實施情況如表5所示。國家各文化工程在業務、管理、規劃等方面有交叉重疊，縣級圖書館及分館在對接各文化工程時有困擾，基層分館管理者對接上面各文化工程建設中心有余力不足。如某縣圖書館沒有以建設管理部門身份參與農家書屋項目建設，但農家書屋管理者卻認為縣圖書館是管理者，書屋出現問題時一直尋求縣圖書館指導，該縣建設管理農家書屋的新聞廣電部門也經常無償尋求圖書館來幫忙解決農家書屋人員、管理、資源和運行問題。給外界一種“外行領導內行”感覺現象。

4.3.2 部分縣級圖書館與鄉鎮(街道)分館、村(社區)圖書室聯系不緊密

如東部某縣館建設分館思路是讓各鄉鎮村有需求向該縣圖書館尋求幫助，再進行分館建設。基層鄉鎮和農村等事多繁雜，在建設圖書館(室)分館上精力本就不高，而縣級圖書館在建設總分館中由于種種原因未能充分發揮主體建設者和推動者責任。

4.3.3 分館資源未達到統一購買、統一編目加工、統一配送等要求情況突出

受地區管理體制影響，在分館建設過程中，部分資源由總館統一購買，部分資源分館自行決定，這就造成分館如鄉鎮分館(文化站)、農家書屋等的圖書分類不明確、圖書缺失、不成體系、不太符合農村需求等情況較多。

表5 縣級圖書館總分館建設在各文化工程中參與度

5 縣級圖書館總分館建設中問題解決優化策略

諸多學者對縣級圖書館總分館建設中的問題進行了研究和建議。趙治卿認為建立總分館制最現實做法是把農家書屋與共享工程整合后與鄉鎮文化站圖書室和市圖書館共同組成市、鄉、村三級網絡[18]；倪曉建等認為在中國制度環境和政策語境下要改進總分館資源整合模式，擴大合作、降低成本和優化資源配置等[19]。本次調研認為解決縣級圖書館總分館建設中領導不重視、經費不充足、人員穩定性差等問題，因各省市區縣級圖書館總分館情不同，即需要微觀上因地制宜和分門別類解決優化實際問題，宏觀上又要頂層督促和創新分館建設和管理。

5.1 縣級圖書館總分館制依法納入國民經濟規劃，加強督導總分館建設的落實

2017年相繼正式出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》中明確規定縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮(街道)綜合文化站、村(社區)圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制。建設主體縣級人民政府要依法依據縣域人口數量、規模、結構分布、環境和交通條件等建設分館[20]。針對基層縣政府只重視經濟指標和面子工程不重視公共文化服務設施建設的為官不作為情況，公民可以依據這兩部法律向沒有履行縣級圖書館總分館建設的縣級行政部門提起行政訴訟來保障公民享受公共文化服務的權利。

全國人大、國務院法制辦應根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》和國務院相關條理規定適時和擇機對這兩部法律在全國各市縣圖書館總分館建設的落實進行實地執法檢查，從國家最高層級來督導縣級公共文化服務建設。

5.2 積極研究推出我國縣級圖書館總分館建設管理規范的國家標準

目前各省市及縣政府等行政部門出臺了本地區的縣級圖書館總分館建設或實施意見，但目前沒有出臺全國縣級圖書館通用和詳細的國家標準。2017年11月蘇州吳江區在全國縣級圖書館總分館制建設研討會上發布了《蘇州市吳江區圖書館總分館建設管理標準》，規定分館在開放時間、人均資源采編經費、人均藏書數量、鎮村分館面積、館藏數量等方面做了可復制、可推廣、適用性強的地方標準。公共文化管理部門應依據公共圖書館法等法條及時出臺縣級圖書館總分館建設國家標準以形成了標準化、科學化的縣級圖書館建設管理標準，以國家強制標準或國家推薦性標準來約束縣級政府來做好公共文化服務總分館服務建設，有條件地統一建設標準，避免在各地縣級圖書館總分管建設中標準執行偏差不到位。

5.3 優化整合各文化工程終端管理，提升總分館上下交流考核效能

5.3.1 合理協調各文化工程在縣級圖書館分館建設中的接口定位、資源整合和人員協調

解決“上頭千條線，下面一根針”問題首先明確文化工程終端歸口管理者責任清單，本著“精簡高效，能兼則并，服務第一”原則整合區域內縣級圖書館和鄉鎮(街道)分館、村(社區)圖書室、鄉鎮文化活動中心和農家書屋的場地、設施、人員、服務等資源，共建共享以實現暢通資源流動，更大限度發揮分館職能和文化工程在分館中實施效能。

5.3.2 最大限度落實“統一”性和“三級”考評和激勵

縣級圖書館總分館人財物管理要以“統一管理、統一標識、統一采編、統一制度、統一業務系統”為標準兼顧突出特色，解決基層分館人員、資源和技術問題；總館、鄉鎮分館、村圖書館室(農家書屋)等要建立科學的三級雙向考核評價機制，同時要建立固定有效的分館激勵機制，保障和提高分館管理人員穩定性和積極性。

5.3.3 縣級圖書館總館與分館在業務上要嚴格制定固定交流機制

要把握“下派上掛，定期交流，專兼結合，精準高效”準繩，擺脫“各掃門前雪”思維，同時創新分館管理，與政府購買公共文化服務、勞務派遣、社會化合作、公辦+民助、民辦+公助、學雷鋒志愿體系等有機配置和統一。

5.3.4 創新總分館第三方測評滿意度制度

有條件的縣級圖書館可以通過城市(城鎮)閱讀指數、鄉村閱讀指數等特色指數參考，橫向對比縣級圖書館總分館服務質量以提升滿意度。

5.4 拓寬縣級圖書館總分館建設模式，積極融入大公共文化總分館建設

縣級圖書館總分館建設要適當橫向拓展在公共文化中服務范圍，依托當地特色館藏、文化、經濟、名人、藝術等文化資源，實現縣級圖書館總分館專業服務范圍延伸，把縣級圖書館總分館建設積極融入當地大公共文化服務體系中。如成都市錦江區根據本地特色文化資源建成國學館、文學館、川劇館、曲藝館、非遺館5個特色分館；浙江德清縣縣圖書館在莫干山腳下民國特色小鎮建立民國圖書館，讀者訪問每周達4000-5000人次；又如溫州市圖書館“城市書網”建設示范項目中的城市書房等。縣級圖書館在分館建設中要積極吸取優秀經驗謀思路，積極結合文化部各批次公共文化服務體系示范區項目建設，因地制宜尋找辦館新模式，創新特色分館建設，提升總分館服務及示范效能。

5.5 研究推出總分館基本目錄和推薦目錄，提升分管館藏建設和精準服務能力

2017年中國圖書館學會和國家圖書館研究推出了我國縣級圖書館館藏基本目錄和推薦目錄，為縣級圖書館資源建設提供指導意義很強的館藏資源目錄推薦和指導。但是，針對具有分館性質的街道、鄉村圖書館(室)、文化活動中心、農家書屋等的館藏建設，各個地區和工程主管部門是“各管一攤”發布目錄標準，如農家書屋每年發布重點出版物推薦目錄，鄉鎮文化站則通過招標、電商等形式購買資源較多，目前還沒有形成統一的基本和推薦目錄。公共圖書館屆學者應及早因地制宜探討和發布中、東、西部縣級圖書館總分館基本館藏目錄和每年推薦目錄工作，結合實際經濟和人文社科情況促進縣級館分館中或具有分館性質的公共文化服務站點合理進行紙質文獻和數字資源配置。同時，鑒于農村(社區)讀者查刊能力欠缺等問題，要做好農村圖書室等分館的“讀者目錄導引”工作，提升社區和基層農村讀者新時代公共文化服務新需求。

5.6 借力移動互聯網+服務模式，提升總分館服務傳播新起點

縣級圖書館總分館開展服務要善于借助移動互聯網新高地，有特色有重點做服務推廣，如在分館開展少兒閱讀會、讀書交流會、農村科普會等線上、線下閱讀服務推廣活動。中國新聞出版研究院2017年4月18日發布的第十四次全國國民閱讀調查報告指出，2016年我國成年國民數字化閱讀方式的接觸率為68.2%，成年國民對當地舉辦全民閱讀活動的呼聲較高，有65.7%的成年國民認為有關部門應當舉辦讀書活動或讀書節，其中，城鎮居民認為當地有關部門應該舉辦讀書活動或讀書節的比例為66.3%，農村居民中這一比例為65.0%[21]。縣級圖書館總分館服務在借助移動互聯網+工具在我國廣大城鎮和農村圖書活動中心舉辦諸如閱讀推廣等系列活動的空間很大，可行性和前瞻性比較牢靠。

6 結語

本次調研中縣級圖書館621個總樣本的總分館建設開展率為65.9%，總體開展情況不樂觀。建設經費不充足、分館人員穩定性差、領導不重視等8個反映縣級圖書館總分館建設中存在的共性問題在縣級圖書館中存在率較高。解決這些問題即需要整合各文化工程基層服務點資源及人員管理，又要勇于嘗試移動互聯網+等新服務，同時也要創新特色分館建設模式。《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》的頂層設計最終要落實于“人”的實干，基層政府主政者要“守法”，發揮主體責任來建設完善總分館設施；縣級圖書館等公共文化服務管理者要“守責”，發揮好職業操守，做好總分館專業服務和人員管理指導；基層分館服務者要 “守土”，實事求是和因地制宜地做好分館閱讀推廣等服務活動。本次調研回收樣本數目有限，不能全面反應目前我國縣級圖書館開展總分館建設的實際情況，未來根據本次調研中發現的問題點再進行研究，把縣級圖書館總分館服務更大效能地服務于縣域內讀者群，提升我國縣域內公民公共文化素養。

注釋

本文所有數據除注明數據來源外均是基于與中國圖書館學會合作項目“縣級公共圖書館采編工作調研項目”。