昆士蘭圖書館理事會制度研究及啟示

林佳純

(廣州圖書館，廣東廣州 510623)

1 引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”。2014年，文化部在《2014年文化系統體制改革工作要點》中指出在全國大范圍開展組建理事會試點工作。至此，我國公共圖書館理事會建設進入到以行政主管部門為主體大力推進的新階段。[1]2007年以來，我國部分公共圖書館先后積極開展了以理事會為核心的法人治理結構試點工作，該工作目前已成為學界和業界關注的焦點。然而當前我國對理事會制度的探究尚缺乏深入的理論研究和實踐經驗，如何設計并建設完善的理事會機制是我國必須高度重視并深入研究的課題。國外部分公共圖書館理事會實行了百余年，已形成了成熟的管理機制，因此學習借鑒其中能為我們所用的經驗和理論很有必要。

澳大利亞昆士蘭州在1943年采取了建立昆士蘭圖書館理事會的法人治理模式來管理昆士蘭州立公共圖書館并協調促進全州公共圖書館的發展。[2]昆士蘭圖書館理事會是昆士蘭州的一個法定機構，它是昆士蘭州立圖書館的最高決策和監督機構。經過長期探索發展，昆士蘭圖書館理事會制度已進入了一個較為成熟的時期，不僅具有完善的法律保障，而且具有良好的內外部監督機制，能較好地解決公共圖書館運營中的管理決策、人事任用、監督評估等諸多問題，具有一定的借鑒意義。

2 昆士蘭州立圖書館概況

昆士蘭州立圖書館是以參考和研究為主要職能的州立圖書館體系，除面向全州公眾提供信息服務外，還承擔面向全州公共圖書館的管理職能，提供有關圖書館管理和服務發展的參考決策、培訓等。該館設有參考圖書館、亞太設計圖書館、澳洲藝術圖書館、奧克斯利紀念圖書館等專業分館，并在全州設有340個基層圖書館服務網點。昆士蘭州立圖書館已成為昆士蘭州重要的“知識庫”和“社區資源”，是當地人民進行共享、學習、協作和創造的重要場所。[3]昆士蘭圖書館理事會是昆士蘭州立圖書館的最高領導機構，理事會內設一個審計和風險管理委員會和兩個咨詢團。

3 昆士蘭圖書館理事會制度的法律保障

昆士蘭圖書館理事會制度具有比較完善的法律保障，除了專門的圖書館法外還有其他配套的相關法律法規。其中“1988年圖書館法”(The Libraries Act 1988)確立了其作為獨立法人機構的法律地位，且該法案及其后續的各個更新版本均在法律層面對理事會的法律地位、職能、人員構成、監督和評估等做出了明確規定，理事會在履行職能時必須嚴格遵守該法案的規定。[4]“1982年法定機構財務安排法”(The Statutory Bodies Financial Arrangements Act 1982)對理事會權力的制約也有規定；“2009年財務責任法”(The Financial Accountability Act 2009)、“2009年個人財產證券法”(The Personal Property Securities Act 2009)等相關法律法規對理事會的相關財產處置也做出了相應規定。此外，昆士蘭圖書館理事會還必須遵守“公司法”(The Corporations Act)、“2008年公務員法”(The Public Service Act 2008)、“1994年公共部門倫理法”(The Public Sector Ethics Act 1994)、以及“昆士蘭公共服務行為守則”(The Code of Conduct for the Queensland Public Service)等相關法律法規中關于理事會及其成員的任命、權利、義務、行為規范等方面的規定。

4 昆士蘭圖書館理事會制度

4.1 理事會職能和治理框架

4.1.1 理事會職能

昆士蘭圖書館理事會的職能主要包括以下方面：(1)促進整個州全部公共圖書館的有效運作、發展和協作，并促進人們對圖書館資源的使用；(2)促進與昆士蘭圖書館事業息息相關的人與人、人與團體之間的有效合作，以促進當地圖書館事業的發展；(3)管理、維護州立圖書館的運作，對州立圖書館所擁有的圖書館、檔案館和其他資源進行管理、部署和維護；(4)控制、管理和維護歸理事會所有的土地、房屋以及其他歸屬于或由理事會掌管的財產；(5)按照相關法律的規定任命相關工作人員，并在理事會的職責范圍內對相關工作人員進行監督；(6)全面收集、部署并維護關于昆士蘭以及出自于昆士蘭作家的文獻、檔案和其他資源，并為讀者對這些資源的使用提供便捷的途徑；(7)對涉及圖書館與地方政府或其它公共機構之間的相關事宜提供咨詢服務及協助。

4.1.2 理事會的治理框架

昆士蘭圖書館理事會的治理框架(詳見圖1)充分涵蓋了與昆士蘭圖書館事業發展息息相關的各個重要因素，包括利益相關者的參與、戰略目標、組織內部文化、問責、績效管理、風險管理、保證合法合規等，并非常重視各個因素之間的相互影響和協調，通過在理事會各個層面的工作中高度重視并踐行對各個重要因素的把控，使各要素之間形成良好的協作和相互促進，從而推動整個系統實現良好、可持續發展。

圖1 理事會治理框架[5]

4.2 理事會的人員構成和職責以及昆士蘭州立圖書館館長的職責

4.2.1 理事會的人員構成及其職責

“1988年圖書館法”(The Libraries Act 1988)明確規定昆士蘭圖書館理事會成員由州長任命，任期不超過3年。州長在任命理事會成員時必須遵守“1988年圖書館法”及“公司法”中相應的規定。能否為理事會的運行做出貢獻、是否有利于促進理事會的戰略和業務計劃的實施是州長在任命理事會成員時重點考慮的因素。理事會主席由州長任命，副主席則由理事會自行在其成員中選出一人擔任。理事會成員的職責主要包括：確保理事會盡可能按照其戰略和業務計劃運行并達成既定目標；向所屬部長(指昆士蘭州政府內閣中主管州立圖書館的部長，以下簡稱“部長”)匯報理事會的業績；確保理事會高效地履行其職能。目前昆士蘭圖書館理事會共由10名成員組成(包括理事會主席和副主席、昆士蘭州立圖書館館長)，成員都是來自各個專業領域的佼佼者，有前政府官員、教授、企業領導、行業組織領導、圖書館員等，所涉及的領域涵蓋了圖書館、公共政策、社區服務和教育、知識產權、數字技術、信息系統、財務管理、工商管理、法律、當地土著和托雷斯海峽島民等。[6]

4.2.2 昆士蘭州立圖書館館長的職責

昆士蘭州立圖書館館長由州長任命，任期不超過5年，部長有權向州長推薦合格的館長候選人。理事會依據州長對州立圖書館館長的任命條件與州立圖書館館長訂立雇用合同，因此，在人事關系上，州立圖書館館長屬于理事會的雇員而不是州政府的雇員。

州立圖書館館長的職責主要包括：在理事會的授權下負責領導和管理昆士蘭州立圖書館；為理事會提供戰略咨詢和指導；為州立圖書館計劃和開發新的舉措、服務、項目等；管理州立圖書館的資源，并發起戰略伙伴關系等。不管是不是理事會成員，除理事會豁免或排除的會議外，州立圖書館館長必須出席理事會的全部會議。

4.3 理事會會議、成員利益披露及投票

4.3.1 理事會會議

理事會可以根據需要隨時隨地決定召開會議。理事會會議的法定人數由當時的理事會成員總數的大部分組成。在因利益成員不能出席會議而導致無法達到法定人數的情況下，則除去該成員之外的參會人數可視為達到了該會議的法定人數。由理事會法定人數參加的理事會正式會議有權處理理事會的任何業務，履行理事會的職能并行使理事會的權力。成員參加會議的形式不僅僅局限于親自到會場，在確保參會成員之間能在會議中進行同步且持續的溝通的前提下，成員可通過電話、視頻鏈接、或其他形式參與會議。理事會主席負責主持其出席的所有理事會會議。對于理事會主席沒有出席的會議，則由理事會副主席負責主持。對于理事會主席和副主席均未出席的理事會會議，則由參加理事會會議的全體成員在他們中選出一名成員負責主持。在以下情況下無需召開會議也可通過決議：(1)當有至少大多數成員在同一天一致簽署贊成某項決議的文件(文件中必須載明決議的內容)，則這項決議被視為已經在當天舉行的理事會會議上通過了。(2)在同一天一致簽署贊成某項決議的人數不足大多數時，則構成贊成的大多數成員的最后一位成員的簽署日期被視為該決議通過的日期。對于經此方式通過的決議，理事會必須立即通知到每一位理事會成員，并附上該決議的復印件。

4.3.2 成員利益披露及投票

如果成員在理事會審議或即將要審議的事項中具有直接或間接的利益，則該成員在了解了相關事實后必須在切實可行的情形下盡快主動向理事會披露利益的性質。

理事會成員在理事會議上對討論的業務進行投票，在獲得出席會議的大多數成員的投票的情況下，理事會可履行其職能并行使其權力。對于出席會議并有權投票的成員，若在投票時棄權，則視該成員投否決票。

對于理事會正在審議的事項存在重大的個人利益關系的成員則應采取以下做法：不得就此事項以及與該事項相關的決議進行投票表決；不得出席理事會對該事項或與該事項相關的決議進行審議的會議；不得參與理事會對該事項或與該事項相關的決議做出決定。但如果理事會通過了決議，決議指明了利益成員在所議事項中涉及的利益事宜及性質，并說明了該成員在此情況下對該事項進行投票是合理的，則該成員仍有資格對該事項進行投票。

4.4 理事會下設委員會和咨詢團

4.4.1 審計和風險管理委員會

“審計和風險管理委員會”由理事會任命成立，直接對理事會負責。委員會的成員至少三名，最多六名，其中至少有一名成員必須擁有昆士蘭州財政部出版物“2009年12月審計委員會準則”中規定的“財務專業知識”。成員每屆任期通常為三年，最長期限為3屆。委員會每年至少召開三次至四次會議，以商討重要的風險、威脅和新出現的問題等。[7]昆士蘭州立圖書館的內部審計以及昆士蘭州審計署(或其代表)均有權出席委員會的會議。

審計和風險管理委員會旨在就理事會管轄范圍內的事務為理事會提供咨詢意見、報告、審計、風險控制與管理等，其職責主要包含：審查財務報表；進行風險識別、管理和控制；審查績效管理體系；審查昆士蘭州立圖書館的內部審計和外部審計；審查系統內部各項工作是否符合有關法律、法規和政府政策的規定等。

4.4.2 公共圖書館咨詢團

公共圖書館咨詢團是連接當地公共圖書館、當地政府和昆士蘭圖書館理事會三者之間的橋梁。該咨詢團的職責主要包括兩個方面：一是針對有關州立圖書館對于當地公共圖書館所采取的政策和戰略方面的事項向圖書館理事會提供建議；二是通過正式的社區參與，將當地公共圖書館員、地方政府和其他利益相關者的意見傳達給圖書館理事會。

公共圖書館咨詢團的成員組合廣泛代表了各利益相關方，并確保各個區域的公共圖書館和地方政府的代表人數相協調。例如，其成員中必須包括：至少一名圖書館理事會成員，該成員負責擔任咨詢團的主席；昆士蘭州公共圖書館協會的會長或其代理人；一名選舉產生的當地政府成員；一名當地政府行政長官；州立圖書館員等。[8]此外，理事會還可酌情聘請其他利益攸關方為顧問，以便為解決相關問題提供專業意見。

4.4.3 土著咨詢團

土著咨詢團主要針對關于為當地土著和托雷斯海峽島民提供圖書館服務方面的事項向理事會提供建議，包括收集與當地土著和托雷斯海峽島民有關的資料，以及通過相關的計劃和活動增強土著社區對圖書館事業的參與。

土著咨詢團的成員由理事會任命，成員不少于6名，不超過12名。該咨詢團的成員組合具有較強的針對性和代表性，主要包含以下領域的人員：至少有一名理事會成員，該成員為該咨詢團的主席；一名土著和托雷斯海峽島民歷史或文化知識領域的專業人士；一名教育領域的專業人士；一名來自土著地方政府部門的專業人士；一名土著圖書館員；一名被認可的土著長老；一名被認可的托雷斯海峽島民長老；一名土著或托雷斯海峽島民的年輕人(26歲以下)等。[9]

4.5 對理事會及其委員會的監督和評估

理事會受部長的監督和評估，部長可以授權合格的官員或其他合格的人員對理事會的任何事項進行調查，理事會必須確保配合調查。負責該調查的人可以根據調查的需要向理事會發出書面指示，并要求理事會提供其開展調查所需的任何信息和資料。此外，負責該調查的人有權查閱該調查所需的相關記錄和文件，并根據該調查的需要采取相應的措施和行動。負責調查的人在已向理事會咨詢的前提下可直接向部長提交調查報告。

審計和風險管理委員會需對過去十二個月的表現進行自我評估，并作好記錄，并向理事會提交年度審查結果報告。此外，委員會可以定期安排外部同行審查委員會的業務和活動。

5 昆士蘭圖書館理事會制度的特點

5.1 擁有較完備的法律保障體系

昆士蘭圖書館理事會制度的一大特點就是立法先行，用法律充分保障了理事會獨立的法人地位、職權、義務，讓理事會制度的運行做到有法可依有法必依。昆士蘭州的多部法律在不同方面和角度對昆士蘭圖書館理事會的各個方面做出了相應的規定。如“1988年圖書館法”及其后續的各個更新版本均在法律層面對理事會的法律地位、職能、人員構成、會議、監督和評估等做出了明確規定；“2009年財務責任法”“1982年法定機構財務安排法”和“2009年個人財產證券法”等法律也對理事會的權利及相關財產的處置做出了規定。此外，昆士蘭圖書館理事會還必須遵守“公司法”“2008年公務員法”“1994年公共部門倫理法”以及“昆士蘭公共服務行為守則”等相關法律法規中關于理事會及其成員的規定。這些法律為理事會制度的高效有序運轉提供了有力的法律規范和保障。

5.2 科學且有針對性的成員組合

昆士蘭圖書館理事會制度的另一大特點則是非常重視人員組成的科學性和針對性。不管是理事會還是其下設的委員會和咨詢團，都嚴格按照各自的職能特點和需求科學且有針對性地配置其成員。其委員會和兩個咨詢團更是在各自章程中明確且詳細地列出其成員必須具備的領域、專業能力、身份以及每種類型的成員應占的人數。例如目前昆士蘭圖書館理事會的成員是來自各個專業領域的佼佼者，有前政府官員、教授、企業領導、行業組織領導、圖書館員等，所涉及的專業領域涵蓋了圖書館、公共政策、社區服務和教育、知識產權、數字技術、信息系統、財務管理、法律、當地土著等；理事會下設的委員會和兩個咨詢團則各自具備了相應的專業知識、區域或行業代表的身份等。這樣的人員組合原則科學地整合了理事會對人員的專業能力、所代表的社會領域和利益相關方等方方面面的需求，不僅能為理事會的高效運作提供強大且全面的專業支撐，還能廣泛團結社會各相關方的力量共同推動圖書館事業的發展。

5.3 較完善的內部分權制約和內外監督機制

昆士蘭圖書館理事會具有較完善的內部分權制約和內外監督機制。在內部分權制約方面，為確保理事會的高效運行，理事會除了授權州立圖書館館長全面負責州立圖書館的管理和發展外，還特別設立了具備專門職能的審計和風險管理委員會和兩個咨詢團分別負責相應的業務，各分支機構按照自身的職能各司其職、相互獨立并都直接對理事會負責和報告，這能有效避免因權力過于集中而導致缺乏客觀公正的制約和監督。在綜合內外監督方面，昆士蘭圖書館理事會制度及相應的規章均明確規定了對理事會、理事會成員、州立圖書館館長及理事會下設機構和其成員的評估、考核和監督。理事會雖具有獨立的法人地位和相應自主決策的權力，但理事會的人事任命還必須接受州長的制約，并接受部長對其財務、業務、計劃等方面的考核、評估和調查以及相應的外部審計。此外，理事會還定期向公眾公開其年度報告，戰略規劃、服務項目等，確保信息公開透明，讓公眾對其進行監督，從而為理事會的發展贏得良好的公眾信任和支持。

6 啟示

6.1 加強我國公共圖書館理事會制度的法制保障

目前我國部分省市也嘗試制定了一些地方性的公共圖書館法律法規，如《上海市公共圖書館管理辦法》《深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)》等等。[10]但總體上對圖書館理事會的規定尚非常欠缺，這使得我國公共圖書館理事會的法律地位、權利、義務、運行程序等缺乏相應的法律保障和約束，從而在實踐中難以有效推行。[11]對此，我國應該高度重視針對公共圖書館理事會的立法。通過專門立法明確理事會擁有獨立的法人地位、決策、人事、財政等權利，以將理事會從現有的由政府主導的事業單位管理體制下剝離出來，實現真正的政事分開。此外，還應該以法律或相關配套法規的形式對理事會的成員組成、理事會會議、理事的職責和義務、理事會的內外監督、信息披露等做出明確規定，以便為理事會制度的高效運行提供良好的法律支持和規范。

6.2 因地制宜，加強各地公共圖書館理事會制度的針對性和實用性

當前我國公共圖書館理事會制度大多僅局限于依據《事業單位登記管理暫行條例》和《中華人民共和國公共圖書館法》等相關規定內容制定，甚至是互相模仿，這樣的做法使大多數公共圖書館理事會章程的內容沒有對圖書館服務目的和基本運行機制進行合理性的規定，針對性不強，指導性不足，可操作性不行。[12]對此，我國公共圖書館在制定理事會制度時應切實立足于自身的現實情況，做到因地制宜、具體問題具體分析、將當地圖書館的發展現狀、服務目的、服務范圍和項目、各利益相關方、以及需要注意的當地特有的人文背景等眾多因素進行綜合考慮，進而制定適合自身發展需求的科學的、有針對性的、指導性強的理事會制度，并根據自身具體的運作需求合理設置理事會內設機構。

6.3 完善理事會人員構成的科學性和針對性

理事會成員的構成是否合理、科學有針對性對理事會能否高效履行其職能至關重要。要使理事會成員形成合理、科學、且有針對性的組合必須高度重視以下三個要素：一是理事會成員必須具有廣泛的代表性，可以代表社會各界、各利益相關方的利益，以實現各利益相關方共同治理，從而在一定程度上避免決策的片面化，并有利于聯合社會各界的力量共同推動圖書館事業的發展。二是理事會的決策和運行往往涉及財務、法律、審計、風險控制等多個專業領域，因此，理事會成員必須在相關專業領域上具備較強的專業能力和豐富的從業經驗，以便能為理事會的科學決策和運行提供專業支持。三是在選擇理事會成員時應秉承公開、公正、民主、擇優的原則，嚴格按照相關規章制度的規定選擇理事會成員，避免盲目選人和任人唯親。

6.4 建立理事會的內部分權制約和外部監督機制

對理事會進行合理有效的監督是理事會實現良性運行必不可少的。[13]對此，可建立合理的內部分權制約和外部監督相結合的機制。在內部，理事會可根據各項職能特點設立具備相應職權的委員會等機構，并使這些機構各司其職、相互協調、監督和制約，從而實現內部分權制約監督，在一定程度上避免決策失誤、片面和腐敗等。對外，理事會不僅應接受來自政府的監督還應廣泛接受來自社會各界和各利益相關方的監督。為此，應建立客觀、公正、透明、規范的績效考核制度、失職追責制度以及信息公開制度。如對理事會，可采取讓理事會定期向主管部門或利益相關方匯報相關業務并接受相應的審計和調查；定期向社會公眾公開其年度報告、財務計劃、戰略業務計劃等。對理事，則可采取定期評估他們的個人業績、為理事會作出的貢獻及工作作風等，并根據評估和考核結果對理事會及理事進行相應的獎懲，從而實現對理事會及理事的監督和激勵。