湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式內(nèi)涵及措施探析

黃雅蘭

摘 要 在城鎮(zhèn)化浪潮下，我國城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村加快了轉(zhuǎn)型步伐。湖北省伍家鄉(xiāng)城郊村結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，通過城鄉(xiāng)融合，實踐摸索出一套在村、社轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村治理模式——“一統(tǒng)三自”治理模式。本文就該地推行 “一統(tǒng)三自”鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)涵及措施進行分析，以期為相類似地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞 城郊村 城鎮(zhèn)化 “一統(tǒng)三自” 鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

伍家鄉(xiāng)位于湖北省宜昌市伍家崗區(qū)。全鄉(xiāng)版圖面積約為70平方公里，轄16個社區(qū)（村），3個城市社區(qū)，鄉(xiāng)村人口51409人。近年來該鄉(xiāng)經(jīng)濟總收入上升較快，2016年農(nóng)村經(jīng)濟總收入258.3億元，農(nóng)民人均純收入17899元。隨著經(jīng)濟發(fā)展，征地拆遷面積一直保持較高態(tài)勢，根據(jù)《2015年伍家崗區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，伍家崗區(qū)2015年城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)達到100%。

隨著城鎮(zhèn)化的逐漸完成，伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)大量興建房地產(chǎn)項目，涌入了大量的居民;而另一個方面，村民“洗腳上樓”住進環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，具有村民和居民兩種身份。伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)各村委會服務對象由單一的村民，轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕衽c居民混雜，原有村民更兼具居民和村民身份，這使得其服務對象的結(jié)構(gòu)組成更為多樣和復雜。伍家鄉(xiāng)和村委會原有的管理服務機制和工作手段，已不再適應變化發(fā)展中的村、居民社會，出現(xiàn)村集體經(jīng)濟發(fā)展之路迷茫、社區(qū)管理主體缺失、服務機制空白、管理手段缺少等問題。這些問題沒有成型的系統(tǒng)方式借鑒，也沒有成熟的權(quán)威政策解答，發(fā)展的問題只能通過發(fā)展解決，伍家鄉(xiāng)邊探索邊總結(jié)，結(jié)合自身社會經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)，總結(jié)出一套城郊村在城鎮(zhèn)化過渡時期的發(fā)展治理模式——“一統(tǒng)三自”治理模式。

一、湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式內(nèi)涵

“一統(tǒng)三自”治理模式的主要內(nèi)容為“黨組織統(tǒng)領(lǐng)、村（居）民自治、經(jīng)濟自理、區(qū)域自管”，其主要內(nèi)涵如下：

（一）堅持黨組織統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)筑“351”運行模式

“351”運行模式的內(nèi)涵主要有三點：

一是建立“三線”組織網(wǎng)絡。以“共同目的、共同利益、共同需求”為紐帶，建立以區(qū)、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）黨組織為主軸，以村（居）委員會和社會共建組織為兩翼的黨建網(wǎng)絡，充分發(fā)揮黨組織核心作用、村（居）委員會自治作用和社會共建組織補充作用，實現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)三級聯(lián)動和三類組織互動互補。

二是實行“五級構(gòu)架”組織模式。在社區(qū)黨組織、自治組織、社會共建組織中各建立五級架構(gòu)，使各類組織更加完整，管理服務責任得到全面落實。

三是推動“區(qū)域一體”共同繁榮。推行黨組織、自治組織、社會共建組織成員交叉任職，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、居民自治和社會活動有機統(tǒng)一和良性互動。

（二）維護村（居）民自治，構(gòu)建基層民主自治工作體系

在黨務政務公開的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以村民直選、群眾評議為主要內(nèi)容，以自治為核心的基層民主工作體系，以“說事”、“懇談”、“調(diào)解”等主要方式為工作路徑，保持基層的和諧穩(wěn)定和長治久安。在拓展以深化關(guān)愛服務、延伸公共服務、規(guī)范居民服務、開展社會化服務、開啟便民服務的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑服務功能體系，促進村（居）民在村（社區(qū)）生活生產(chǎn)能夠依法實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

（三）實行經(jīng)濟自理，探索股份制改革

將村級組織經(jīng)濟職能與社會管理職能逐步分離，把經(jīng)濟職能保留在原經(jīng)濟組織進行股份制改革，社會管理職能交由社區(qū)居委會統(tǒng)一履行。在農(nóng)村集體經(jīng)濟股份化的過程中，設置集體股和個人股類，集體股用于保障村級組織運轉(zhuǎn)、公益事業(yè)支出;個人股量化到人，使村民人人享有產(chǎn)權(quán)。

（四）踐行區(qū)域自管，推進農(nóng)村網(wǎng)格化管理

在推行“村社并行”的前提下，伍家鄉(xiāng)積極探索農(nóng)村社會管理方式，整合面向農(nóng)村的各種管理服務資源，將伍家鄉(xiāng)轄區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格，按照“一格一員”的總體要求配備網(wǎng)格員。按照“城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋、信息支撐、資源整合”的模式，開展農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理工作。

二、湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式推行措施

（一）堅持黨組織統(tǒng)領(lǐng)

一是調(diào)整理順組織設置。重新規(guī)范和調(diào)整各類黨組織設置，對黨員人數(shù)在50人及以上的村（社區(qū)）設立黨委;在黨員人數(shù)為30-50人的村（社區(qū)）設立黨總支;對黨員人數(shù)在3-30人的村（社區(qū)）設立黨支部。伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)設立村（社區(qū)）黨委16個、鄉(xiāng)管社區(qū)黨委3個。在黨組織設置中引入“網(wǎng)格”，即參照社區(qū)管理模式，將村（社區(qū)）按區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，在網(wǎng)格內(nèi)設置黨小組，又在黨小組中明確黨員中心戶，由每個中心戶帶動和輻射身邊黨員。構(gòu)建了環(huán)環(huán)相扣、緊密連接，橫到邊、縱到戶的黨建鏈。

二是打造活力骨干隊伍。發(fā)揮黨建活動凝聚人心的作用，統(tǒng)籌開展以村（社區(qū)）黨委委員聯(lián)系支部、支部委員聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾的“三聯(lián)兩定五共”活動。即為在崗黨員亮身份定目標、無職黨員設崗定責任，黨員干部帶領(lǐng)開展學習共抓、創(chuàng)業(yè)共帶、群眾共聯(lián)、矛盾共解、組織共建。

三是創(chuàng)建組團式服務戰(zhàn)斗堡壘。把聯(lián)系服務群眾作為核心任務。完善陣地服務、從服務體系和服務功能入手，促使基層黨組織工作職能及定位完成轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

（二）維護村（居）民自治

一是在治理方式上，探索“民主協(xié)商格局”，完善民主議事平臺和矛盾調(diào)處平臺。推行“黨建協(xié)調(diào)會議”、“黨建聯(lián)席會議”、黨員代表議事等制度，研究解決村（社區(qū)）建設相關(guān)重大問題，突出黨組織在村（社區(qū)）民主協(xié)商中的領(lǐng)導作用。以伍家鄉(xiāng)共勤村（社區(qū)）為例，該村（社區(qū)）設立“村（居）民說事室”，推行“村（居）民說事制度”。每月安排1名區(qū)、鄉(xiāng)人大代表接訪、每天1名村（居）干部值班，暢通村（居）民表達渠道，形成“村（居）民說事、干部理事、集中議事、及時辦事、定期評事、督促查事”的管理模式，確保村（居）民滿意，確保社會和諧穩(wěn)定。

二是在主要內(nèi)容上，探索“服務功能體系”，提升公共服務平臺。以推動社會發(fā)展、促進全民共享為目標，逐步建立起主體多元、設施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊伍健全、機制合理的村（社區(qū)）服務體系。深化黨組織關(guān)愛服務。深入推進服務型黨組織建設，著眼于構(gòu)建新型黨內(nèi)和諧關(guān)系;延伸政府公共服務。以加強基礎(chǔ)設施建設、管理和服務為重點，積極整合政府各類行政資源，推動政府公共服務職能向基層有效延伸;拓展市場化便民服務。拓寬服務內(nèi)涵，逐步建立與市場經(jīng)濟體制相適應的服務體系，逐步實現(xiàn)服務投資主體的多元化。

（三）實行經(jīng)濟自理

實現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟自理，主要依靠發(fā)展集體經(jīng)濟。伍家鄉(xiāng)以共同村（社區(qū)）為試點，探索進行村集體經(jīng)濟股份制改革。2016年8月共同村（社區(qū)）黨委在伍家鄉(xiāng)黨委的指導下，按照“試點探索、以點帶面、穩(wěn)步推進”的工作思路，主要步驟如下：

一是陽光操作，嚴把“群眾民意關(guān)”。主動入戶宣傳改革，充分保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是慎重清查，嚴把“清產(chǎn)核資關(guān)”。由清產(chǎn)核資小組，會同第三方專業(yè)評審機構(gòu)進行清產(chǎn)核資，資產(chǎn)評估，核銷呆壞賬及其他資產(chǎn)損失，做到“清資、核債、確權(quán)”。

三是反復核對，嚴把“股東確認關(guān)”。按照“組為單位，分戶造冊，按戶核人”的思路，以“尊重歷史、權(quán)利義務對等、程序公開、寬接收、廣覆蓋”的原則，參考戶籍、婚姻、政策等確認標準，力求公平公正公開。

（四）踐行區(qū)域自管

為加強和創(chuàng)新社會管理，宜昌市范圍內(nèi)社區(qū)已經(jīng)建立起了網(wǎng)格化管理組織機構(gòu)，用于收集信息、服務居民。但伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)均為鄉(xiāng)村，不能納入城區(qū)社區(qū)范圍招錄網(wǎng)格員。為更好地服務村（居）民，更好地與城市接軌。伍家鄉(xiāng)決定貫徹農(nóng)村網(wǎng)格化管理工作，其主要做法如下：

一是進行網(wǎng)格劃分。遵循“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”的原則，根據(jù)目前伍家鄉(xiāng)大拆遷、大調(diào)整、大建設以及對失地農(nóng)民進行集中安置的實際情況，將伍家鄉(xiāng)轄區(qū)劃分為58個網(wǎng)格。

二是開展人員選聘。由伍家鄉(xiāng)提出招聘建議條件，區(qū)網(wǎng)格監(jiān)管分中心牽頭組織，區(qū)人社局具體負責，對外公開招聘網(wǎng)格員。由區(qū)網(wǎng)格管理監(jiān)管分中心與網(wǎng)格員簽訂勞動合同。

三是落實經(jīng)費保障。經(jīng)費來源由區(qū)、鄉(xiāng)財政按5：5比例分擔。

四是明確工作內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格員在村（社區(qū)）黨委和村（居）民委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導下開展工作，依托統(tǒng)一的社會管理數(shù)字化平臺開展工作。

五是開展考核管理。按“區(qū)鄉(xiāng)共管、村級考核”的原則，由區(qū)網(wǎng)格監(jiān)管分中心監(jiān)督指導，鄉(xiāng)網(wǎng)格管理中心具體管理，各村網(wǎng)格管理站負責網(wǎng)格員日?？己斯ぷ?。

伍家鄉(xiāng)以黨組織統(tǒng)領(lǐng)、村（居）民自治、經(jīng)濟自理、區(qū)域自管為內(nèi)容的“一統(tǒng)三自”城郊鄉(xiāng)村治理新模式，強調(diào)政府、公共事務管理組織、村民多方參與進來的互動、合作管理，用良性的關(guān)系制度引導和鄉(xiāng)村生活中的方方面面，是涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等全方位的綜合治理。這種綜合治理形成了較為理想狀態(tài)：自管理效能較高的基層政府組織，村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的、非政府組織并存;正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存;經(jīng)濟實體型組織與社團型組織的發(fā)展并存;單一功能與多功能性組織的發(fā)展并存;小范圍社區(qū)內(nèi)的非正規(guī)組織與成網(wǎng)絡甚至科層建制的組織體系的發(fā)展并存;具有較強合作性質(zhì)的自助經(jīng)濟組織和非合作導向組織的發(fā)展并存，從而實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，最大限度地促進鄉(xiāng)村公共利益和社會發(fā)展，從而保障了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定、和諧與繁榮。

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