地方政府競爭、環境規制與中國城市空氣污染

朱向東 賀燦飛 李茜 毛熙彥

摘要 中國空氣污染格局受到政策因素的深刻影響，財政分權和政績考核背景下的地方政府競爭能夠激勵污染性產業發展進而加劇環境污染。政府層面的環境規制和企業層面的技術進步則減少了單位產能污染排放。兩種力量的相互制約塑造了中國城市空氣污染的格局。本文基于2003—2013年地級以上城市數據，以綜合污染指數刻畫空氣污染程度，使用面板數據模型和空間杜賓模型探討空氣污染影響因素及其空間效應。結果表明：①在研究時段空氣污染和污染性產業空間動態一致，均有向東部地區轉移的趨勢，污染性產業的存量對污染的加劇作用比增量更為顯著。②地方政府競爭能夠顯著增加本地和周邊地區空氣污染。環境規制是抑制空氣污染的重要方式，但本地的高規制將造成周邊地區污染加劇。技術進步能夠有效降低空氣污染，且不具有顯著的空間效應。③抑制空氣污染的因素（環境規制、技術進步）比加劇污染的因素（地方政府競爭、污染性產業增長）作用效力更強，在一定程度上解釋了污染產業發展的同時空氣污染程度降低的現象。文章啟示調整政府主導的經濟發展方式，貫徹環境規制的科學制定與嚴格執行，促成企業創新驅動是減輕空氣污染的重要途徑。

關鍵詞 地方政府競爭；環境規制；技術進步；空氣污染；污染性產業

中圖分類號 K902文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）06-0103-08DOI：10.12062/cpre.20171226

快速工業化和城鎮化進程取得巨大成就的同時也給資源、能源和環境造成了壓力。其中環境污染逐漸成為妨礙人民美好生活的重要問題，受到越來越多的關注。在以經濟發展為核心的目標取向下，一些地方政府不惜“逐底競爭（Race to the Bottom）”，以犧牲環境為代價庇護化工、造紙、冶煉等污染產業的進入[1-2]。為了治理污染，一系列用于約束企業行為的環境規制相繼出臺。環境規制一方面促使企業發展環境友好的生產技術，通過增強自身競爭力實現經濟效益和環境保護的雙重目標[3- 4]，另一方面迫使企業重新區位以規避規制的約束[5]。地方政府競爭、污染產業動態、環境規制和技術進步共同作用塑造了污染的格局，然而其內在作用機制有待進一步厘清。本文以空氣污染為例，統籌考慮地方政府競爭、污染產業動態、環境規制、技術進步，解析空氣污染的影響因素及其空間效應，為相關政策的修訂與完善提供參考依據。

1 文獻綜述與研究假設

1.1 地方政府競爭、污染產業與環境污染

地方政府競爭是一個國家內部不同區域政府利用稅收、環境政策、教育等手段，吸引資本、勞動力和其他要素以增強本地競爭優勢的行為[6]。財政收入和職位晉升是中國地方政府競爭的關鍵原因。1994年的分稅制改革賦予地方財政自主權，形成“增長型政府”的發展模式。以戴慕珍為代表的學者認為在資源、生產要素自由流動的背景下，財政分權激發了地方政府間為增加財政收入而產生的競爭[7]。周黎安等[8-9]則認為近40年中國經濟的騰飛除了與資源稟賦、資本積累和技術創新有關以外，還與以績效考核為目標取向的“官員競爭錦標賽”現象密切相關。政治晉升是零和博弈，處于政治和經濟雙重競爭之下的官員之間合作空間有限，而競爭空間巨大[10]。無論是以財政收入還是政治晉升為目的，地方政府都有激勵發展經濟效益高，規?？偭看蟮男袠I。污染性產業往往具有資源、資本密集的特征，規模效應顯著，容易集中分布形成工業區、工業帶，其發展對官員績效和財政收入均有著巨大的正向作用，因而受到地方政府的青睞[11-12]。

然而在地方政府競爭中，環境政策經常成為重要手段。Fredriksson等[13]使用美國各州的面板數據探討“污染避難所假說”（Pollution Haven Hypothesis， PHH），結果顯示政府為了吸引外資和保障本地競爭優勢會競相降低環境標準。List等[14]對紐約州縣級層面的研究也表明地方政府之間存在“逐底競爭”現象。中國的實證研究同樣認為地方政府競爭有著負向環境效應[15]。劉潔等[16]發現地方政府競爭促進了污染性產業的發展，增加了工業廢水、廢氣及廢棄物的排放量。劉剛等[17]認為地方政府會通過增加規模工業用地，犧牲環境質量來吸引污染企業的進駐。國內外實證研究結果表明地方政府競爭將促進污染性產業的發展，進而損害環境質量。

地方政府競爭的內涵在于周邊地區的行為模式將影響本地的決策，當周邊地區降低環境標準以吸引污染產業進駐時，本地也會采取類似策略。因此競爭行為可能導致污染性產業同時進駐本地和周邊，造成區域層面的污染水平加劇。本文在統籌考慮污染性產業動態和地方政府競爭及其空間效應的基礎上提出研究假設1。

假設1：地方政府競爭下的經濟發展模式將加劇本地和周邊地區的空氣污染。

1.2 環境規制、技術進步與環境污染

環境規制是以環境保護為目的，有形制度或無形意識的一種約束性力量[18]，主要包含以下類別（見表1）。

實證研究表明環境規制能夠通過改變企業的生產方式或生產區位有效抑制環境污染[19-20]，且隨著環境標準日益嚴苛、產業結構不斷升級，環境規制對污染排放的抑制作用越來越強[21]。從空間來看，楊海生等[22]認為中國存在區域環境規制競爭現象，規制水平容易向規制寬松的地區看齊。趙霄偉等[23-24]則發現環境規制具有差異化空間外溢效應，東部和東北地區環境規制呈現高高相依的格局，中部地區則高低相伴。然而污染與環境規制的空間特征研究依然有限，本文認為環境規制的空間差異將影響空氣污染的格局。

假設2：環境規制能夠有效降低空氣污染，且其影響具有空間溢出效應。

從企業層面考量，“成本假說”認為企業因污染控制技術和工程引起的生產成本的增加將造成生產效率的降低[25-26]。“波特假說”則認為合適的規制水平能夠促進企業優化資源配置和改進技術水平，產生的“創新補償”可以抵消企業的“遵循成本”，最終實現環境、經濟雙重目標[27-28]。兩種假說在環境規制對企業生產效率的影響上存在分歧，但都強調技術進步對污染減排的作用。實證方面，Levinson[29]對美國的研究表明制造業污染下降最為關鍵的推動因素是創新帶來的技術進步。Lawrence等[30]認為R&D;投入和干中學所累積的知識創新可以減少CO2的排放?？梢娫跍p少污染排放方面技術進步發揮著重要的作用，然而在中國特色制度背景下，技術進步的影響可能存在著不確定性，相關機制仍需進一步探討。

假設3：技術進步是降低中國城市空氣污染的重要因素，其作用效果受到其他因素的影響。

在以上假設的基礎上，基于2003—2013年中國污染監測和排放數據以及社會經濟指標構建計量模型，探討地方政府競爭、污染產業動態、環境規制和技術進步對空氣污染的綜合影響。文章第二部分是對污染性產業和空氣污染格局的描述；第三部分使用計量方法對空氣污染的影響因素及其空間效應進行分析；第四部分總結全文并提出政策建議。

2 污染產業與中國城市空氣污染

2.1 數據來源

本研究樣本為2003—2013年245個地級以上城市，總計2 646條數據。環境質量數據為城市SO2、NO2、PM10的年均監測濃度，數據源于《中國環境質量報告》。污染性產業數據基于2003—2013年《中國工業企業數據庫》，按照價格指數平減到2011年水平。污染排放數據和社會經濟發展數據均源自《中國城市統計年鑒》。

2.2 空氣污染與污染性產業

使用綜合污染指數評價空氣污染程度。綜合污染指數由不同污染物加權所得，相較于使用單一污染物評估污染水平的方法，綜合污染指數能全面反映地區污染狀況，適宜地區間比較[31]。其計算公式如下：

式中：CAIit為城市i第t期的綜合污染指數；Cijt為城市i第j種污染物在第t期的實測濃度；Sj為第j種污染物的空氣質量國家二級標準值（GB3 095-2012）。綜合污染指數評價結果見表2。

表2中，2003年起全國空氣綜合污染指數大于3的地級市逐年減少，位于1.5～3.0區間的城市逐年增加，表明在研究時段中國城市空氣污染有減輕的趨勢。

污染性產業使用能耗最高的5個兩位數行業表征（見表3）。五個行業能耗占到工業總能耗的63%重化工業能耗的92%，被認為是造成空氣污染的主要行業。

將表3中兩位數行業產值進行加總，表征污染性產業規模。以2008年為界分別計算2003—2008和2009—2013年省級層面各年平均空氣污染指數和污染性產業規模（見表4）。

表4顯示，2008年以前華北地區空氣污染最為嚴重，包括：山西、北京、河南、天津、河北等地。南方除了重慶和長三角以外，其他地區污染程度較輕。2008年以后，大部分省份空氣污染程度有所降低，山東半島、京津冀、長三角地區污染相對嚴重。對比東、中、西和東北四大區域容易看出，東部地區污染減輕最少（0.29），空氣污染呈現出向東遷移的趨勢。表4中所有省份污染性產業呈增長趨勢，2003—2008年集中布局在長三角（352.56億元）、珠三角（57.78億元）和山東半島（41.57億元），2009—2013年京津冀污染性產業規模達到9 268.68億元，成為長三角（89 595.69億元）之后最為重要的分布區域?？傮w而言，在競相發展的同時污染性產業體量有別，有向東部沿海集聚的趨勢。

表4表明污染性產業分布與空氣污染格局在空間上具有一致性。在此基礎上文章構建計量模型，引入地方政府競爭、環境規制和技術進步變量，探討各影響因素的綜合作用。

3 實證分析

3.1 模型構建與變量說明

使用2003—2013年地級及以上城市面板數據構建計量模型，同時基于空間面板杜賓模型分析變量的空間效應[32]。模型設定如下。

W為空間權重矩陣，采用距離最近的4個空間單元表征。若地區i是距離地區m最近的四個空間單元之一，則Wim為1，反之為0。本文將空間權重矩陣歸一化處理后帶入模型進行分析。模型1（式2）為對初始變量的考察；模型2（式3）意在分析交叉項的影響；模型3（式4）加入變量的空間效應。變量描述見表5。

地方政府競爭變量使用地級以上城市GDP增長率來刻畫，GDP增長率越高官員的政績就越突出，相應的地方政府競爭能力也越強[24]。文章同時使用政府為企業進駐設置的利好措施，包含貸款企業比例和企業進駐產業園區的比例表征地方政府競爭。以地區污染產業新產品產值比重代表技術進步，新產品產值比重高則技術進步快。

對于環境規制，國內外學者的衡量方法分為兩大類：一是從規制過程設定，如環境規章制度條數、排污收費數目、治污投資占企業總成本比重等[33-34]；二是從結果來看，使用不同污染物排放密度衡量環境規制強度[35]。Salamon指出從污染治理的結果出發考察環境規制強度更加全面和客觀[36]。據此本文采取污染密度法度量環境規制強度[23]。

（1）城市i的污染排放強度。

（2）環境規制強度。使用三種污染排放Pijt的均值表示地區排放強度，對其求倒數即得環境規制強度。

3.2 實證結果分析

Hausman檢驗顯示數據同時存在時間固定效應和個體固定效應，應采用雙向固定效應模型進行分析，計量結果如表6所示。

從模型1來看，HCI和GHCI系數顯著為正，表明污染產業的存量和增量均加劇了空氣污染。其中HCI的顯著性高于GHCI說明污染產業存量的污染效應大于增量。ER和TEC系數顯著為負，表明環境規制和技術進步對空氣污染有著抑制作用；反映地方政府競爭的變量（GGDP、LOAN、PARK）中PARK系數顯著為負，認為地方政府競爭的招商引資、園區規劃等策略加劇了空氣污染。這一結果與熊波等人的研究一致，在中國分權化的背景下政府競爭對于污染治理有著阻礙作用[37]。PGDP系數顯著為正，與He等[38]的研究結果相同，在研究時段經濟越發達的地區空氣污染越嚴重。

從模型2來看，TEC與HCI的交叉項不顯著，認為在塑造空氣污染格局上技術進步與污染產業規?；ハ嘤绊懀∽C了研究假設3。ER與HCI、PARK以及TEC與PARK的交叉項系數均顯著為負，而HCI和PARK單獨作用時能夠增加空氣污染，表明加劇空氣污染的變量（PARK、HCI）與抑制空氣污染的變量（ER、TEC）相比，后者的作用效力更強。實證結果在一定程度上解釋了以重化工業為代表的污染性產業在中國蓬勃發展的同時空氣污染逐步降低的現象。

空間杜賓模型的本地效應與普通面板模型分析結果相同，LOAN、PARK和ER、TEC分別能夠顯著加劇和抑制空氣污染。從溢出效應來看，HCI、ER、PARK和LOAN具有顯著的空間溢出效應，其他解釋變量的空間效應均不顯著。周邊地區HCI對本地的空氣污染有負向影響，表明在地方政府競爭的背景下污染性產業在周邊一旦形成集聚，本地在污染產業發展將受挫，空氣污染也相應減輕。與研究假設1一致，地方政府競爭變量（LOAN、PARK）的本地效應和溢出效應均顯著為正，認為當本地政府為污染產業發展提供優惠條件時，周邊地區容易產生效仿行為，從而同時加劇本地和周邊的污染。ER的本地效應為負而溢出效應為正，印證了研究假設2，表明周邊地區的環境規制越強，污染企業越有可能遷移到本地，從而促成 “逐底競爭”導致本地空氣污染加劇。

4 結論與政策建議

中國的空氣污染格局受到政策因素的深刻影響，地方政府競爭激勵下的污染性產業發展和政府環境規制以及企業技術進步共同塑造了空氣污染的格局。本文使用面板數據分析方法解析空氣污染的影響因素并對其內在作用機制進行探討，得出以下結論：①在研究時段污染性產業與空氣污染均有向東部沿海轉移的趨勢，兩者的演變在空間上具有一致性。②污染產業增量和存量都能有效加劇空氣污染，其中存量的效用更加顯著。③地方政府競爭能夠顯著增加本地和周邊地區空氣污染程度。④環境規制是抑制空氣污染的重要方式，但本地的高規制水平將使得周邊地區污染加劇。⑤技術進步能夠有效降低空氣污染，且技術進步變量不具有顯著的空間效應。⑥抑制污染的因素（環境規制、技術進步）比加劇污染的因素（地方政府競爭、污染產業規模）作用效力更強，在一定程度上解釋了研究時段中國空氣污染逐步減輕的現象。

地方政府競爭下的發展模式將加劇環境污染，環境規制和技術進步是減輕污染的重要途徑。在“可持續發展”與“生態文明”理念框架下，本文提出以下政策建議。

（1）在政府層面應改變官員考核方式以改善地方政府不良競爭現象，確保環保目標的實現。具體而言應變“結果考核”為“過程考核”，完善經濟、生態績效協調統一的考核方式，避免GDP增長率的過高權重。

（2）積極推進環境規制立法和執法，充分發揮規制作用。借助環境規制的“倒逼機制”加快污染密集型企業生產方式轉變，促進產業結構升級。適當加強中央政府對環境規制的集權力度，避免地方擁有過多環境自主權，一定程度上消除地方環境規制水平的差距，防止“污染避難”現象。

（3）技術進步是企業減少污染排放的重要助力。從促進企業創新、引進新技術和淘汰落后產能入手，提高企業生產效率的同時促成綠色生產局面。政策制定上對污染企業的處罰和對循規企業的獎勵并行，引導企業走環境友好的發展路徑。

本文構建了空氣污染影響因素的分析框架，分析了地方政府競爭、污染產業動態、環境規制以及技術進步的影響，探討了各因素的綜合作用以及空間效應，所得結論可以為相關政策的優化提供參考。然而文章仍有諸多不足，例如未考慮其他污染源和自然因素對空氣污染的影響，未對明星污染物PM2.5進行分析等。這些是后續研究需要補充的地方。

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