公務員職業道德建設的圍際視野及經驗借鑒

馬倩

[摘要]加強公務員職業道德建設，對引導和規范我國廣大公務員正確履職盡責具有重要作用，對增強公務員的政治意識、大局意識、核心意識、服務意識，做到以德修身、以德立威、以德服眾具有重大意義。國外很多國家向來重視公務員職業道德建設，已形成了較為系統的價值理念和規范要求，對改善公務員的職業素質，提升行政效能發揮了積極作用，其成功做法和有益經驗對我國公務員職業道德建設具有重要借鑒價值。

[關鍵詞]公務員；職業道德；國際視野；實踐路徑

[中圖分類號] B822.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）01-0059-03

公務員職業道德是公務員職業活動的行為準則和規范，是公務員政治信仰、工作宗旨、職業理念和道德品質的具體體現，對引導和規范其正確履職盡責具有重要作用。國外公務員職業道德建設的成功做法和有益經驗對我國公務員職業道德建設具有重要借鑒價值。

一、國外公務員職業道德的基本內涵

國外對公務員的道德要求，以行為準則的形式逐條闡述，內容豐富。

（一）奉行法律至上。幾乎所有國家對公務員的倫理要求，首要的都是合法性價值觀，違法是公務員職業道德的最大缺失。公務員的合法性倫理價值有三方面含義：一是公務員的行為必須嚴格守法、依法；二是不但自己守法，而且還要做到對他人的違法、違規行為進行積極舉報；三是不但要遵守法律條文，而且還要尊重法律條文所蘊含的思想價值，如“社會公平、民主”等價值理念。掌握公共權力的公務員，存在著權力行為失范的潛在風險，因此，突出法治精神，強調“法律至上”，成為防范公共權力恣意行使的重要屏障。

（二）忠于憲法和國家。這是國外公務員職業道德的首要內涵。國外公務員普遍被要求行使公權力時須維護國家利益，遵守憲法。西方文官制度明確要求，在任何情況下，政府官員都應當以良好的態度為民眾服務。美國1978年頒布的《政府道德法》和1989年的《美國政府道德改革法案》，均規定政府部門中的所有人員都必須做到對國家忠誠。《大韓民國憲法》規定國家公職人員要把國民利益作為價值基礎。《日本國家公務員倫理法》（1999年）提出“國家公務員是全體國民的服務者”。《英國文宮守則總綱》規定文宮應該效忠國家。

（三）強調誠實和正義。在西方傳統價值理念中，誠實被視為精神生活的重要基石，正義被視為道德的核心。具體行業行為中所指的誠實和正義，強調的是從業人員具備并堅持遵守高尚的道德原則或專業標準的品質。對于從事公共管理活動的公務員而言，美國德克薩斯工業大學教授蒙哥馬利·范瓦特指出：“具有正義感的人在其生活和行為中會表現出信仰和行動的一致，公務員所具有的正義感可以帶來強烈的社會責任心。”英國要求所有公務人員必須是遵守誠信的模范。韓國公務員新任職時要向所屬機關首長宣誓：“本人決心以正直和誠實的品質投身于公務。作為一名正義事業的實踐者，決定在根除腐敗的斗爭中起表率作用。”

（四）崇尚敬業和盡責。西方國家要求公務員在工作上恪守責任，必須要樹立公共責任行政觀，務必做到權、職、責三者統一。美國要求公務員恪盡職守、負責盡職，為民眾服務不得有歧視行為，不得違法兼職，不得假公濟私、圖利他人。意大利對公務員行為準則和工作紀律的規定包括：遵守上班時間、不準曠工、生病必須請假、愛護公物、執行上級命令、不能在生病期間到其他單位工作、不準公物私用、不可兼職等。許多國家規定，公務員如果不能及時有效地完成本職工作，將被視為瀆職。有不少國家還要求公務員在工作中注意形象，不準在辦公時或在辦公場所吸煙、看報、聊天等。

二、國外公務員職業道德建設的實踐路徑

國外公務員職業道德建設的實踐路徑，既受到本國文化傳統影響，也受到不同政治體制、政治主體與行政領導者特征的影響。就其實踐方式而言，主要呈現以下四種路徑。

（一）注重道德立法，完善制度體系。目前，西方發達國家最常見和有效的公務員職業道德建設辦法就是由政府主導頒布公務員職業道德法律，從法律的層面把公務員的道德問題變成法律問題，以此來加強公務員的道德建設。英國在1889年頒布《公共機構腐敗行為法》，首次對公務員的腐敗行為作了界定，并提出處罰措施。新加坡在1970年頒布《公務員紀律處分程序條例》來加強對公務員的監管。加拿大在1973年頒布了針對公務員的《道德法典》，目的是保證官員廉潔從政。美國在20世紀70年代陸續頒布了《政府官員行為道德法》《美國行政部門雇員道德行為準則》等一系列公務員法律。20世紀90年代，新西蘭頒布了《新西蘭公務員行為準則》，法國、德國、韓國分別通過了各自的反腐敗法。

（二）加強道德監督體系建設，實施全方位監督。基于監督體系的公務員職業道德建設，既是對相關規章制度的促進與落實，又是對公務員職業道德行為過程的監督與管理。一旦公務員有不道德行為，可以及時對其本人予以提醒，甚至可以面向社會公開。1945年后，美國成立了權責統一的職業道德監督機構，1979年專門設立道德規范管理辦公室，該機構于1989年升格為面向總統負責的獨立機構。加拿大政府也設置了專門負責公務員倫理的部門。美、英、日等發達國家除了設立獨立的權力監督機構外，還有一套成熟的監督機制，包括媒體監督、社會監督、公民監督、審計監督、政府內部機構監督與專員監督等。

（三）強調教育引導，提升道德自律。發達國家在強調法紀約束與監督的同時，非常注重公務員職業道德素質的教育培訓，加強公務員的職業道德自律。國外大都主張對公務員應該以教育為主、懲戒為輔，重視對公務員的日常道德教育和倫理訓練。比如，美國就通過制度化的倫理咨詢和倫理培訓來加強對公務員職業精神和職業道德的培養。法國行政學院和德國行政學院的課程設計中，對那些即將成為國家公務員的學員，開設了大量的行政倫理課程。日本具有比較完善的公務員職業道德培訓機制，有“較低層次”“較高層次”“中庸”和“統合”四種培訓模式。新加坡專門設立公務員學院，進行在職公務員的職業道德培訓。

（四）強化懲處力度，嚴懲不端行為。為了規范公務員行政行為，西方國家對于公務員的不端行為都采取非常嚴厲的懲處措施，相關法律法規中詳細規定了對公務員腐敗和職務犯罪的懲罰措施，不僅規定了經濟處罰、剝奪公職權力、較重的刑罰，甚至規定了不得再次擔任公職或與原來職務產生聯系的就業機會的時間限制。美國《政府倫理法案》對違反規定涉及經濟利益的行為，判處10000美元以下的處罰或2年以下的監禁，或兩項并處。英國對公務員違紀違規行為實行“零容忍”，公務員濫用公共權力，存在如貪污受賄等行為，將被開除職務，并取消退休金領取資格。情節嚴重構成犯罪的要追究相應的法律責任。《韓國防止腐敗法》規定因腐敗行為被免職的公職人員，“自退職之日起5年內不得在與退職前3年所屬部門業務有密切聯系的法人、團體就業”。

三、國外公務員職業道德建設的經驗借鑒

國外公務員職業道德建設，對于我國公務員職業道德建設具有重要的借鑒意義。結合我國實際，目前我們要著力推進以下幾方面的工作：

（一）強化道德立法，完善公務員職業道德法律制度。公務員職業道德法制化，對于公務員職業道德建設具有強化與威懾的作用，是發達國家公務員管理中比較成功的一種經驗與途徑，值得我們學習。湯普森認為，公共組織及其行政人員都高度依賴于外部因素的控制，這些外部因素是通過法律、立法監督和官僚等級制度表現出來的。必須通過強有力的立法來控制公務員的權力行為，深化其職業道德建設。

近年來，我國雖然也出臺了不少關于公務員道德標準的制度文件，對公務員的政治道德、職業道德、社會道德、家庭道德、個人道德等做了一系列規定，但這些制度文件最終都沒有上升到法律的層面，對公務員的約束力不夠明顯。因此，必須通過科學立法，逐步使公務員道德規范走向法制化，使公務員在各個管理環節上做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

（二）完善道德監督約束機制。防止濫用權力必須把權力關在制度的籠子里，拒絕腐敗受賄必須要建立與完善監督約束機制，做到防微杜漸。同時，各級政府部門及其黨委部門要牢牢抓住發現、培養、選拔、任用等幾個環節，認真地履行監督職責。努力拓寬監督渠道，鼓勵廣大民眾參與到監督工作中去創新監督形式。權力來源于人民，必將受到人民的監督。從小事情洞察大問題，使權力在陽光下運行，使公務員真正做到權為民所謀。

發揮好監督體系對于公務員職業道德的建設作用，關鍵在于建立事前、事中與事后的全程監督體系。要依據各部門、各職位的特點、問題與工作流程環節等，設計監督內容與配備工作人員。除了完善目前的公務員個人財產與收入申報制度、禮品收受登記制度外，還要針對公務員公務活動、職業關系、工作態度、工作作風以及工作效能等問題進行監督。事前公開公務員工作程序、規定職業道德要求，事中檢查，事后檢驗。此外，要讓服務對象與各級主管進行自下而上的監督，充分發揮責任相關人與利益矛盾當事人的制約監督作用，邀請社會各界與民間機構的志愿者，通過專業化監督技能培訓成為監督專員，進行專項專員的專業化監督。

此外，還要完善輿論監督機制。在西方，大眾傳媒被稱為除立法、司法、行政以外的“第四種權力”，新聞記者被稱作“無冕之王”。現代社會中，大眾傳媒的輿論監督具有影響決策、監督政府、影響政治社會化等功能，其獨特的作用是其他形式難以取代的。對輿論監督功能既要有法律保護、制度保障，又要有法律的規范和制度的制約，做到有法可依，依法進行，實現法制化、普遍化、經常化，不受地區、部門等人為干擾，充分發揮輿論監督在公務員職業道德建設中的作用。

（三）要注重職業道德教育培訓工作。加強公務員職業道德教育是提升公務員職業道德素質的根本措施。公務員職業道德培訓教育的效果取決于三個方面：一是要符合公務員的職業特點和職業性質，尤其是要強調公共性這一本質屬性；二是要突出針對性，依據不同類別的公務員的實際狀況，設定培訓教育的內容體系；三是要注重層次性，既要形成普遍的職業道德要求，又要注重不同層級，尤其是中高級公務員需要遵循的職業道德規范。

公務員職業道德教育是一個長期的過程，職業道德要求內化為公務員的道德自律是一個持續的過程。因此，需要加大教育培訓的力度，不斷改進培訓的方式和方法。第一，定期對公務員進行職業道德方面的教育培訓，培訓時應該注重理論與實際的緊密結合，對不同部門的人員采取“本山取土、就地取材”的方法進行職業道德培訓。第二，在日常行政工作中，對其灌注職業道德的思想，使職業道德的規定固化成日常工作和生活的習慣和修養。第三，結合典型案例，分析公務人員在面對各種沖突時所選擇的解決問題的方法和措施，通過案例幫助公務人員在面臨行政職業道德困境時做出適當的路徑選擇。第四，樹立優秀的職業道德榜樣，推崇“正能量”的示范力量，指引公務人員向著更好的方向發展。行政人主動發揮自律作用，不斷地“關注自我”和內省。

黨的十八大以來，習近平總書記一直強調“打鐵還需自身硬”，提出了全面從嚴治黨，用制度治黨、管權、治吏。每位政府公務員都必須時刻提醒自己牢記“全心全意為人民服務”的宗旨，自覺提高自己的職業道德水平，為實現國家治理體系和治理能力現代化的目標提供強有力的組織保證和人才支持。

責任編輯：沈潔