規(guī)范推進我國大都市圈發(fā)展

文｜劉士林 王曉靜 蘇曉靜

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，我國眾多的區(qū)域中心城市都已開始進入到都市圈發(fā)展的新階段，上海大都市圈、武漢都市圈、鄭州都市圈、成都都市圈等紛紛提出并加速發(fā)展。這些大都市圈功能、形態(tài)、規(guī)模各不相同，在發(fā)展中既面臨共同的障礙，也有各自的特殊問題，需要高度關注和深入研究，提供理論指導并加強規(guī)范和引領。

一、我國空間規(guī)劃已形成八個主要層級

城市是空間的產物，空間的規(guī)模決定著城市的發(fā)展。不同的空間規(guī)劃則代表著城市發(fā)展的制度設計和安排。

從規(guī)劃歷史上看，我國區(qū)域和城市規(guī)劃主要可以分為三個階段：

一是“政治型城市規(guī)劃”主導的“規(guī)劃貧困”階段。新中國的區(qū)域與城市規(guī)劃始于20世紀50年代，當時主要是結合新工業(yè)基地和新工業(yè)城市的規(guī)劃建設。和新中國的“政治型城市化”發(fā)展模式相適應，當時的城市規(guī)劃主要服從于政治、軍事斗爭的國家大局，因此不是選擇了城市基礎設施較好、交通和通訊相對發(fā)達、人口和人才集聚較高的東南沿海城市，而是選擇了中西部規(guī)劃、建設了一批新的工業(yè)基地和城市。但總體說來，這一時期的規(guī)劃做得很少，甚至可以說存在著“規(guī)劃貧困”的現(xiàn)象。

二是“經濟型城市化”主導的“規(guī)劃過剩”階段。20世紀80以來，在改革開放大潮中，我國城市規(guī)劃經歷了從“規(guī)劃不足”到“規(guī)劃過剩”的陣痛。但受城市發(fā)展水平和規(guī)劃綜合素質的局限，特別是實際操作中“換得太快、操之過急”，以“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”和各種“洋大怪規(guī)劃”頻繁出臺為代表，我國城市和區(qū)域規(guī)劃迅速由過去的“不足”走向了“過度”的另一個極端。由于在論證、編制、出臺和實施過程中缺乏有效的評估和監(jiān)管程序，加上不同規(guī)劃之間缺乏必要的聯(lián)系性和持續(xù)性，這些規(guī)劃沒有引導城市走向“理性的增長”，反使城市頻繁陷入一輪又一輪的“大拆大建”中。

三是“新型城鎮(zhèn)化”框架下的“規(guī)劃治理”階段。2011年6月8日，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局。為區(qū)域和城市規(guī)劃研編、修編和治理建立了具有硬約束性質的各種紅線和原則。黨的十八大以來，以“多規(guī)合一”為代表的城市規(guī)劃治理取得了實際性進展，原本相對獨立、各自為政的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等，以“一張藍圖干到底”為指導，朝著“一本規(guī)劃”的理想目標不斷邁進。

在規(guī)劃層級上看，結合中國國情和城市發(fā)展歷程，目前我國在空間規(guī)劃上已初步形成了八個主要層級，按照從小到大的順序，依次是鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、大都市規(guī)劃（與一般城市規(guī)劃的區(qū)別是特別強調中心地位和國際化）、大都市區(qū)規(guī)劃（與大都市規(guī)劃不同的是比較側重遠郊區(qū)縣和周邊農村地區(qū)）、大都市圈規(guī)劃（以2018年上海大都市圈規(guī)劃進入國家戰(zhàn)略為代表）、城市群規(guī)劃和灣區(qū)規(guī)劃（以粵港澳大灣區(qū)的提出和規(guī)劃編制為代表），基本上實現(xiàn)了對國土和各級行政單元的全覆蓋。

但由于缺乏系統(tǒng)的梳理和深入的研究，不僅這些概念的內涵和邊界不夠清楚，在實際的規(guī)劃和建設中也帶來諸多的不便和混亂。與大都市圈關系最密切的是相鄰的大都市區(qū)和城市群。從目前的總體情況看，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群規(guī)劃比較成熟，國家級的規(guī)劃已發(fā)布了8個。同時，由于近年來協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和舉措不斷推出，城市規(guī)劃一般也都會將周邊農業(yè)地區(qū)納入規(guī)劃范圍，所以大都市規(guī)劃實際上已悄然演化為大都市區(qū)規(guī)劃。而唯獨在空間上“比大都市區(qū)大”和“比城市群小”的都市圈規(guī)劃，在概念內涵、空間邊界、功能定位等方面都比較含糊和模棱兩可，成為城市和區(qū)域規(guī)劃中的“弱項”和“短板”。

二、我國大都市圈規(guī)劃建設的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)上海交通大學城市科學研究院的研究，大都市圈可從四個方面加以界定。

從空間形態(tài)上看，都市圈是由一個具有“中心地”功能的核心城市與周邊具有密切交通、經濟和社會聯(lián)系的近鄰中小城市組成，既同屬于某一個城市群，同時又是該城市群最富有經濟、社會和文化活力的核心區(qū)塊。

從經濟地理上看，都市圈內以發(fā)達的交通廊道和密集的人口流動為基礎，不僅在區(qū)域內形成了高效快捷的一日內通勤圈，同時還疊加有一日生活圈、一日購物圈和一日日常活動圈等特征。

從內部聯(lián)系上看，都市圈的中心城市和中小城市的一體化傾向的發(fā)展趨勢十分明顯，中心城市吸引著大量資源及勞動力，并能促進城市之間的相互聯(lián)系和分工協(xié)作，帶動周邊地區(qū)經濟社會發(fā)展。

從經濟發(fā)展看，在都市圈內部一般都形成了一體化的勞動力市場和資本市場，中心城市和周邊城市能充分利用各自的產業(yè)和區(qū)位優(yōu)勢實現(xiàn)快速發(fā)展，在發(fā)展過程中能夠合理配置和利用各類資源，促進區(qū)域經濟、社會與環(huán)境整體發(fā)展。

我國大都市圈發(fā)展面臨的主要問題，主要包括以下幾個方面：

一是對大都市圈“文化軟實力”的重視不足。目前，大都市圈多以經濟發(fā)展為核心目標，導致了“硬實力”與“軟實力”的失衡和不協(xié)調。這不僅表現(xiàn)在中西部，也表現(xiàn)在上海大都市圈。在上海大都市圈內1+6的城市體系中，以第二產業(yè)為主導產業(yè)偏多，第三產業(yè)次之，各城市的優(yōu)勢不明顯，無法充分發(fā)揮比較優(yōu)勢。同時，由于都市圈功能自身不完善，有時還會出現(xiàn)區(qū)域間的惡性競爭。

二是都市圈城市發(fā)展體系尚不健全。與世界主要的大都市圈相比，我國大都市圈尚未形成良好的城市層級和分工體系，尤其在經濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，大都市圈內部的城市層級、合作機制、協(xié)調發(fā)展等都尚未培育出來。如成都都市圈的核心層人口總量最少、地區(qū)生產總值最高，從業(yè)人員中受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈的緊密層、松散層卻仍然和眾多縣域經濟發(fā)展水平差不多，有些還表現(xiàn)出典型欠發(fā)達地區(qū)的經濟特征。區(qū)域協(xié)調和一體化發(fā)展水平的滯后，不利于成都都市圈的可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設水平提升。

三是一些都市圈的發(fā)展思路還是“建設大都市”。理想的大都市圈是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理體系，在資源配置、產業(yè)分工、人文交流等方面具有良好協(xié)調機制的城市發(fā)展綜合體。由于對都市圈和大都市、大都市區(qū)的差異不了解，一些都市圈的規(guī)劃和建設思路還是在建設大都市。比如鄭州在做國家中心城市規(guī)劃時，由于鄭州作為國家中心城市的經濟實力較弱，特別是在一些片面的政策和戰(zhàn)略的引導下，鄭州的主要精力仍集中在拼“萬億元GDP”和加大中心城市集聚度上，所以在都市圈層面上真正的作為還不是很多，效果也不明顯。

三、加快發(fā)展我國大都市圈規(guī)劃建設的對策建議

1.加強大都市圈的基礎理論和政策研究。大都市圈概念的界定和邊界的確立，是基礎理論研究中的“基礎”。我國大都市圈概念的使用一直比較混亂和隨意，并常常和“大都市”“大都市區(qū)”“城市群”混在一起。孔子說：“為政必先正名”。“正名”是“為政”的出發(fā)點，也是規(guī)劃建設大都市圈應予解決的首要問題。在借鑒西方都市圈研究和標準的基礎上，參照我國大都市圈的理論研究和發(fā)展經驗，我們認為應將大都市圈的空間規(guī)模設定在比城市群“小”和比大都市區(qū)“大”這樣一個范圍內。明確界定大都市圈的空間形態(tài)，有利于理順其與下位規(guī)劃和上位規(guī)劃的對接與協(xié)調。一方面，大都市圈作為城市組團發(fā)展的最低層級，有助于引領大都市和大都市區(qū)開放發(fā)展，走出“單體城市”的發(fā)展模式，避免無序擴張發(fā)展成“寡頭城市”，另一方面，目前我國城市群規(guī)劃建設速度比較快、鋪的攤子比較大，一些城市群存在著集聚和輻射力下降的現(xiàn)象，而先把城市群中基礎最好的大都市圈做強，有助于提升整個城市群的發(fā)展質量。建議國家相關部門抓緊組織研究并出臺政策文件加以正式明確。

2.完善大都市圈基礎設施一體化建設。大都市圈作為一個區(qū)域整體，首先要協(xié)調各個城市的交通、能源、水電等配套基礎設施網絡的建設，為各個城市擴大招商引資和加快發(fā)展步伐提供必要的基礎條件；其次要完善大都市圈交通網絡的建設，加快城際快速通道的建設步伐，縮短城市之間的運輸時間，降低誠市之間的運輸成本，并通過實現(xiàn)軌道交通為軸線、綜合交通樞紐為中心的城市空間布局和建設安全便捷溫馨的步行與自行車出行環(huán)境，形成合理的交通發(fā)展與引導模式；再次要完善大都市圈的通訊網絡建設，建立一體化的信息網絡，降低城市之間的交流成本，加快技術和知識的交流。最后要完善金融、研發(fā)、售后等生產性服務業(yè)網絡的建設，推動城市的經濟發(fā)展，塑造城市的合理空間結構。

3.探索都市圈人才協(xié)同機制。建立健全協(xié)同的大都市圈人才流通機制、構建協(xié)同創(chuàng)新的都市圈人才共同體，是引領都市圈經濟轉型升級、增強都市圈經濟社會發(fā)展的內生動力。一是通過跨行政區(qū)辦學、跨校聯(lián)合培養(yǎng)等方式促進都市圈內外地區(qū)間優(yōu)勢互補，增強辦學能力；采取院校合并、共享教育資源、產學研結合等措施，加強師資的綜合實力。二是探索大都市圈內人才自由流動機制，探索優(yōu)化配置人力資源的市場化手段。加強專業(yè)技術職務任職資格互認、異地人才服務、項目合作、公務員互派交流等方式引導人才有序流動。三是建立大都市圈不同層級的吸納城市人才的協(xié)調機制，嚴格規(guī)避各城市之間惡性的“搶人戰(zhàn)”。探索都市圈內人才流通機制，強化都市圈內創(chuàng)新發(fā)展的核心要素“人才”的流通與交流，以更好地推動都市圈內知識與文化的擴散，從而更好地激發(fā)大都市圈整體發(fā)展的活力。

4.強化規(guī)劃制度保障。促進大都市圈健康發(fā)展，重在強化規(guī)劃制度保障，建立科學完善、動態(tài)調整的區(qū)域性統(tǒng)一規(guī)劃及相應的制度保障。從國家戰(zhàn)略需求和更大程度發(fā)揮區(qū)域發(fā)展規(guī)模效益及集聚優(yōu)勢的角度出發(fā)，依據(jù)都市圈整體發(fā)展的水平、范圍和特質，對空間組織、基礎設施、城市環(huán)境、產業(yè)布局及公共服務等區(qū)域性問題進行統(tǒng)籌考慮，并開展整體規(guī)劃和針對性的項目規(guī)劃。同時，要將規(guī)劃思路和政策落到實處，必須通過立法為規(guī)劃提供實施保障，增強區(qū)域性協(xié)調機構或組織的影響力，及時響應各種合理訴求，同步推進財政、金融、社會等相關配套政策。