動態嵌套的“三流耦合”：《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》制定過程透視

吳會會

(北京師范大學教育學部,北京 100875)

2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》(以下簡稱《計劃》)。作為一項覆蓋鄉村教師群體的專門性、綜合性政策，《計劃》因包含著大量的政策現象元素、具有嶄新的政策意義而值得解讀。多源流理論對諸如問題如何引起決策者關注，政策備選方案怎樣產生，某一思想出現的時機與政策議程何以建立等重要卻被長期忽視的問題進行了系統分析與回答，有助于揭開政策過程的“黑箱”，呈現利益相關者參與政策的全景圖，具有鮮明的認識論價值。該理論將政策議程梳解為問題流、政策流、政治流三大源流，深入闡釋了“三流耦合”機制以及“政策之窗”的打開方式，對分析《計劃》制定過程具有較強的解釋力，以建構起適合中國決策情境的多源流框架模型。

一、問題流：鄉村教師隊伍建設困局如何破解？

問題流是“三流耦合”的動力之源，常借助普遍性的、必要的和有影響的指標，通過焦點事件、危機與符號等被“伴奏”的推動力以及正式或非正式的反饋渠道引起關注，并在標志性事件或持續反饋之下得到強化。[1]“問題的產生先于政策，政策的產生是問題累積到社會的一個部門或若干部門并到了要采取行動的時候”。[2]鄉村教師隊伍建設根植于鄉村教育發展之中，問題發端就建構起同時包含著教育、經濟、社會和政治等多重命題的復雜網絡，鄉村教師隊伍建設長期深陷于“下不去、留不住、教不好”的困局。

(一)多組數據指標作為鄉村教師發展困局的客觀陳述

作為對事實的直接識別，數據指標能夠通過充分闡釋實現由陳述狀況到陳述政策問題的轉變。[3]教育部2015年統計數據顯示，全國共有幼兒園22.37萬所，鄉村幼兒園占比為35%；小學19.05萬所，鄉村小學占比為66%；初中學校5.24萬所，鄉村初中占比為35%。[4]“點多、面廣、線長”的鄉村學校面臨著教師數量不足、質量不高的雙重困境。

第一，鄉村教師職業吸引力弱，“下不去”問題突出。受時代變遷與社會轉型帶來的巨大挑戰，作為鄉村教育“鏡像”并關涉鄉村學校核心能力的鄉村教師隊伍長期缺乏新鮮血液的注入。2011年，首屆免費師范生畢業去向調查結果顯示，到山西、甘肅、貴州、青海、山東、寧夏和內蒙古等省區鄉村學校任教的學生數為零。

第二，鄉村教師數量持續走低，“留不住”情況嚴峻。鄉村地區不僅新教師補充渠道不暢，而且現任教師流失也極為嚴重。2010年至2014年間，全國鄉村小學教師數量由319.1萬人降為211.6萬人，鄉村初中教師數量由127.2萬人降為68.5萬人，鄉村高中教師數量由10.5萬人降至5.3萬人。[5](詳見表1)此外，2015年鄉村小規模學校已達111420所，不足10人的鄉村校點達3.39萬個。[6]小規模學校的不斷增長將稀釋鄉村教師的增長作用，進一步加劇鄉村師資短缺問題。

表1 2010年至2014年鄉村教師數量(單位：萬人)

第三，鄉村教師素質亟待提升，“教不好”狀況難解。鄉村教師的教學理念、知識結構與教學能力難以滿足鄉村教育的實際需求，結構性缺編又導致教師多學科教學現象普遍。有調查顯示，村屯地區多學科教師已達73.82%，任教“1主+多副”的比例為38.49%。[7]“教非所學”加劇了鄉村教師的專業困境與身份困惑，加之學校規模減小與生源質量下降，不少鄉村教師處于職業懈怠的“木偶”狀態。

(二)系列焦點事件為《計劃》制定積蓄輿論張力

問題建構并不因數據指標而自明，需要通過流行、強大符號的出現或傳播而引起政府內部人員與社會公眾的關注。其中，符號既包括可以象征問題的符號，也包括能夠代表政治事件和政策建議的符號。[8]焦點事件是對某一問題或議題具有強化作用的加固物和對集中注意力具有強烈影響的事物符號。它直接影響到政策問題將如何被界定、理解，因對問題流的聚焦作用而成為政策催化劑。

2011年，由光明日報社與北京廣播電視臺聯合發起的“尋找最美鄉村教師”大型公益活動吸引了社會各界的廣泛關注，鄉村教師問題由分散模糊的關注狀態成為傳播迅速的輿論事件。四年來，光明日報、中央電視臺等主流媒體推出了諸多優秀鄉村教師典型，引發全社會對鄉村教師社會地位、薪資待遇、生存環境、專業發展等問題的討論，拓展了問題建構的廣度。同時，全國兩會上關于鄉村教師的多項提案作為典型的政策建議符號，進一步提高了鄉村教師問題的關注度，強化了問題建構的深度。

(三)已實施政策的反饋信息加速了鄉村教師政策問題的建構

“反饋”是公眾問題上升為政策問題的關鍵環節，可以提供不符合立法意圖或上級行政意圖的信息，表明不能滿足規定目標的現實或一些意外的后果。[9]新世紀初，關于鄉村教師的政策從未間斷，但均未有效實現預期目標。有研究機構近年來連續發布中國農村教育發展年度報告，通過大規模的系統調查，對鄉村教師數量結構、薪資水平、住房保障、社會保險、補充流動、職稱評定、教育教學與培養培訓等問題進行了反復識別與建構。加之官方統計數據的量化佐證、專家學者的調研論證以及地方政府的實施求證，加速問題流聚焦于鄉村教育之“痛點”，實現了鄉村教師“下不去、留不住、教不好”問題的結構化。

二、政策流：多方聚力共議鄉村教師支持發展

政策流又稱“政策原湯”，其中“漂浮”著政策共同體的思想觀點與政策建議。不同的思想或建議或彼此對立，或互補結合，形成一個簡短的政策建議目錄或“問題-方案”集。由政府官員、人大代表、政協委員、專家學者、社會公益組織代表組成的政策共同體基于不同的角色身份、價值立場、資源稟賦為鄉村教師呼喊，討論支持鄉村教師發展的路徑。其中，全國“兩會”及農村教育專業研討會等是促進政策建議納入決策者視野的重要時機。

(一)鄉村教師如何“下得去、留得住”

圍繞如何使鄉村教師“下得去、留得住”問題，政界、學界和實踐界紛紛建言獻策。民進中央通過開展專題調研、收集社情民意、提交政策提案等方式形成鄉村教師隊伍建設意見。2013年，《關于切實解決農村教師住房問題的建議》被提交至住房和城鄉建設部住房改革與發展司；2014年，全國政協十二屆二次會議形成《關于提高農村教師待遇的提案》。2015年，有全國政協委員、教育部社會科學委員會委員在政協聯組會議上建議大幅度提高農村教師待遇。同年，《關于進一步調整我國農村教師編制的提案》被提交至全國兩會。此外，專家學者因具備決策者認可的地位而擁有將政策建議轉化為政策主張的工具。[10]其通過擬寫建議、會議發表、撰寫論文等方式，從宏觀、中觀與微觀層面申說提升鄉村教師職業吸引力的策略。

政策流不僅通過全新的元素而發生變化，而且更多通過對以前就存在的元素進行重組而發生變化。[11]新世紀以來, 政府制定實施的系列鄉村教師補充政策擴充了《計劃》制定的實踐空間。比較典型的如，《關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知》(國人部發〔2006〕16號) 、《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》(教人〔2006〕2號)，以及“碩師計劃”“特崗計劃”“免費師范生”“頂崗支教”“國培計劃”等。專家學者、政府官員把具有技術可行性、價值可接受性并符合未來約束條件預期的成熟要素重新組合成新的政策建議，使其“漂進”并成為決策者吸納的政策方案。

(二)鄉村教師何以“教得好”

如何使鄉村教師“教得好”，不同領域的專家基于不同的組織身份、知識背景與學科立場，針對鄉村教師問題的復雜性與嵌套性提出了多元化建議。主要集中在營造專業成長環境、搭建技能培訓平臺、加強交流學習、樹立鄉村教育自信以及強化榮譽激勵等方面，以此“軟化”普通公眾、其他政策共同體成員，并最終“軟化”決策者。其中，專門針對鄉村教師素質能力提升的課題研究以及涵蓋全國各省區的實地調研成為“軟化”的理論與實踐基礎，目的在于為政策建議受到關注做好準備。

表2 《計劃》制定中的政策共同體

三、政治流：政府話語和公眾情緒的“滲透”與“催化”

政治流由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府變更等因素構成。強烈的國民情緒與契合的政治氣候對議程的建立具有明顯的促進作用。[12]政府、鄉村校長與教師以及社會公眾作為有組織的力量，影響且決定了政治流的內容和發展。

(一)基本實現教育現代化目標與教育公平的理念“滲透”

為促進教育公平，國家近年來不斷給予鄉村教育發展以資源輸入和政策傾斜，黨和國家領導人在多個場合提出要緊密關注鄉村教師隊伍建設。2014年3月13日，李克強總理在全國人大記者會上專門強調要加大向農村教育的政策傾斜度。3月14日，劉延東副總理在全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件電視電話會議上明確提出要打造適應貧困地區需求的師資隊伍。2014年9月9日，習近平主席在訪問視察北京師范大學時明確指出，要制定政策鼓勵有志青年到農村、到邊遠地區為國家教育事業建功立業。[13]政治領袖是最基本的政策議程創始者，“常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動地提上政府議程”，[14]加速了《計劃》的制定進程。

(二)公眾情緒的適時推動與“催化”

“公眾情緒”又可稱“國民情緒”、“國家的氣候”、公共輿論的變化或者廣泛的社會運動，表明有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考。它以明顯的方式經常發生變化，可以“催化”并促成一些主題在議程中上升至很高的位置。[15]鄉村校長與教師作為核心利益相關者，不斷呼吁國家盡快解決鄉村教師問題。鄉村校長借助“尋找最美鄉村教師”活動平臺，呼吁優秀人才到鄉村任教；鄉村教師也通過媒體表達提升自身素質、得到專項支持的強烈愿望。此外，社會公眾通過網絡平臺積極發聲，對鄉村教師問題形成了一定的輿論約束。

四、“三流耦合”的動態嵌套：政策之窗開啟的生動圖景

《計劃》的制定受到相關政策“溢出”效應的影響，是問題流與政治流初步動態嵌套、問題流與政策流反復動態嵌套以及政策流與政治流深度動態嵌套的疊加耦合結果。它既包括問題流與政策共同體所提出的為人接受的解決辦法之間的吻合性，也涉及政治流在問題流識別與建構中的制度化約束或推進作用，更包含著政治流對政策流的篩選與過濾機制。“三流耦合”的動態嵌套細致描繪了《計劃》出臺政策之窗開啟的生動圖景，凸顯了我國鄉村教師問題的依附性、多維性與復雜性，體現了政策話語體系的延展性與外溢性。鄉村教師隊伍建設困局推動著問題流的涌動，決定著政策流元素的“漂進”或“漂出”，政治流也不斷積蓄著有利于《計劃》獲得通過的氛圍。

(一)問題流與政治流的初步動態嵌套

政策議程形成并建立于問題流或政治流之中，政策之窗開啟也更多地受到問題流與政治流的影響。在《計劃》制定的前決策階段，問題流與政治流進行了初步的動態嵌套。一方面，問題流因其獨特屬性、緊迫程度而足以影響到政府和民眾的感知。隨著教師數量、結構與質量問題對鄉村教育發展的掣肘與阻礙作用日益凸現，政治領袖和公眾對問題流的關注亦日益增強。另一方面，政治流因具有增強議題關注度的作用而深刻影響著問題流的識別、認知與建構，是決定某一問題保持議程重要地位的關鍵。鄉村教師問題的生成嵌入于特定時期的政治氣候，現實的政治資源進一步決定了某一問題在問題流中的次序與有效性。

(二)問題流與政策流的反復動態嵌套

問題流與政策流的嵌套源于政策企業家試圖解決問題，政策建議的產生及其內容也是由政策企業家對問題嚴重性和類型的認識予以驅動。兩條溪流具有動態性、流動性，并且松散結合。動態性體現為問題流不只是作為觸發機制，政策流也不只是等待耦合時機，而是呈現出由問題建構到政策方案的理性路徑，以及由政策方案到問題建構的回溯進程。流動性則指問題流會隨著政策主體、客體與目標的變化而不斷被重新建構，或政策流因不足以解決原有問題或者引發新問題而導致政策建議的“漂進”與“漂出”。

《計劃》從擬寫到出臺經歷了多次修改與磨合，在此過程中對同一問題的認識會出現分歧或衍生出新問題。在《計劃(征求意見稿)》專題研討會上，有專家提出將置換師范生頂崗實習項目作為鄉村教師補充渠道，該建議因不符合教師資格法定條件而遭到其他專家反對，從政策流“漂出”并回溯至問題流進行重新嵌套。在之后的研討會中，地方師范院校實施師范生免費政策以定向培養鄉村教師的建議“漂進”政策流，但由于未充分考慮地方經濟條件的制約而很快“漂出”。后面繼續討論修改《計劃》，有關鄉村教師薪酬待遇、住房條件、職稱評聘和榮譽激勵等政策建議在政策原湯中經過碰撞、分裂與重組，直至發育成熟而為“三流耦合”創造條件。

問題流與政策流的反復動態嵌套過程折射出鄉村教師問題涉及因素的多元性與復雜性。鄉村教師不僅存在高低學段的層次之分、不同學科教師的特性之別、不同艱苦程度的任教學校分布，包含著身份與地位、資格與編制、補充與流動、待遇與榮譽、培養與培育等綜合議題，而且也涉及到各級政府及其職能部門，高等院校、教師培訓機構、鄉村校長與教師、城市校長與教師等政策制定者、政策執行者、政策對象和潛在影響者等多主體之間交錯復雜的關系。《計劃》制定既貫穿著同級部門凝聚共識的行動，又涉及上下級部門間自下而上的意見收斂過程，是不同部門多次溝通并尋找“交集點”的結果。此外，為保證政策研制的精準性，《計劃》亦應與鄉村教育政策系統乃至鄉村政策系統保持一致。這也決定了《計劃》文本需要進行多次的打磨修改，“政策之窗”開啟逐步醞釀。

(三)政策流與政治流的深度動態嵌套

政策流不僅要與問題流進行反復動態嵌套以提高一致性，還需要經過政治流的篩選、過濾與檢驗以提高合法性。在《計劃》制定過程中，政策企業家借助自身作為政策咨詢專家的機會，抓住了國家教改領導小組和中央深改組會議等有利的政治時機，獲得了政治流的支持。同時，習近平主席、李克強總理以及劉延東副總理關于鄉村教師隊伍建設的發言，標志著政治流發育成熟，加速了政策原湯中多方共識的達成。

此外，如果出現一扇有利于某一主題的政策之窗，可以為另一個相同主題的敞開增加可能性。即，相關政策的“溢出”效應有利于相鄰政策的成功出臺。[16]鄉村教師問題不只是單純的教師問題，也是突出的農村社會問題。一方面，2004年至2015年，國家連續發布了十二個以“強農、惠農、富農”為主線的中央一號文件，表明了大力推動農村發展的堅定決心。另一方面，黨和國家給予農村教育以政策傾斜與人文關懷，2003年《關于進一步加強農村教育工作的決定》(國發〔2003〕19號)、2006年《義務教育法》、2012年《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》(國發〔2012〕48號)和《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區工作的鄉村教師給予生活補助的通知》(教財函〔2013〕106號)》等相關政策對解決鄉村教師“三不”問題具有直接的指導作用。鑒于鄉村教師隊伍建設問題涉及政策場域的交疊性，政策流對來自上述相鄰政策的政策工具進行優化組合，與建設好鄉村教育、培養好鄉村教師的政治氣候實現深度嵌套。

(四)“三流耦合”開啟政策之窗

三源流的部分結合并不能成功開啟政策之窗。如政策流與問題流匯合，但缺少合適的政治氣候；政治流與政策流匯合，但缺少解決緊要問題的感受；政治流和問題流都要求采取適當的行動，但缺少值得倡導的可行方案。只有“三流耦合”，才能極大地提高問題獲得解決的機會，以將某一主題牢牢固定在決策議程上。[17]經過問題流與政治流、問題流與政策流以及政策流與政治流“兩兩相嵌”后的“三流耦合”，鄉村教師隊伍建設問題、具體可操作的政策建議與我國關注鄉村教育、關心鄉村教師的政治氣候實現結構性掛鉤，開啟了《計劃》制定的政策之窗。此時，問題流成為決策者關注的政策，政策流成為決策者采納的政策，政治流在對問題流、政策流進行篩選過濾后，對“三流耦合”產生了制度上的推動，是決定《計劃》最終順利出臺的根本性因素(圖1)。

圖1 “三流耦合”的過程與機制

五、結論與啟示

《計劃》于2015年4月審議通過，展現了我國教育決策體制開放、具有彈性的特征，體現了教育政策制定中的“開門”與“磨合”。“三流耦合”的動態嵌套，表征我國正朝著“精準研策”邁進。

問題流、政策流、政治流本身具有復雜性，三源流之間動態流動、松散結合、相互嵌套的關系更加深了這種復雜性。金登的“三源流”模型對復雜的制度認同和思想博弈過程的關照與解釋稍顯缺失，其關于“三源流”彼此獨立的觀點理應進行適度修正。本研究的理論價值在于進一步闡釋了中國決策場域下多源流框架尚未回答的“開啟政策之窗的路徑和機制”問題，可為有效的政策倡導提供知識基礎(圖2)；現實意義則在于，《計劃》制定的過程與模式闡述了中國決策機制的多元彈性特征，描繪了共識形成中行動者組成的政策網絡。未來應重視“問題流”，擴大問題來源，敏銳捕捉動態變化中的鄉村教師問題變量，減緩鄉村教育問題的惡性循環。完善“政策流”，積極關注媒體輿情，更多傾聽鄉村校長、一線教師、鄉村教育思想庫和社會公眾代表的聲音。回應“政治流”，提升政策實施對鄉村教師實際訴求的回應性，尤其要注意到政府角色和制度本身對政策制定過程的重要約束。要全面化解鄉村教師隊伍建設困局，必須同時關注到與其相關的目標變量群，增加對不同觀念與利益的制度吸納，為新時代鄉村教師政策的制定與實施奠定堅實基礎。

圖2 《計劃》制定過程的多源流框架模型