簡析“多方辯護理論”在美國國家安全委員會中的運用

張筱

摘 要：長久以來，我們在研究外交決策過程時大多依據三種決策理論/模型：理性決策理論（Rational choice）、組織過程理論（organizational process）和官僚政治理論（Bureaucratic politics）。然而，越來越多的研究表明這三種理論各自或多或少存在著自己的缺陷，在實際分析中，僅僅依靠這三種理論未免理屈詞窮有時甚至是難以站的住腳的。本文主要以亞歷山大·喬治（Alexander L.George）的“多方辯護理論（multiple advocacy）”為視角，試析該理論在美國國家安全委員會（NSC）中的運用，尤其是在古巴導彈危機決策中的運用，力圖為政治決策過程導入一個新的視角。

關鍵詞：多方辯護理論 美國國家安全委員會 國安會執行委會古巴導彈危機

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）08-0-01

一國的對外決策過程是我們研究該國外交政策的重要切入點。根據不同的視角，學者們也將外交決策過程分為不同的理論/模型。在《國際關系和對外政策模型》一文中，霍爾斯蒂（Ole R.Holsti）根據參與決策者人數的多寡將對外決策模型分為個人決策模型（Individual decision making）、官僚政治決策模型（Bureaucratic politics）和集體決策模型（Group dynamics）三種。而在《概念模型和古巴導彈危機》一文中，阿利森（Graham T.Allison）則將決策過程模型分為理性決策模型（Rational Policy Model）、組織過程決策模型（Organizational Process Model）和官僚政治決策模型（Bureaucratic Politics Model）。除此之外，有的學者還提出了諸如精英決策模型、有限理性模型（Model of Bounded Rationality）、系統決策模型、小集團決策模型和漸進模型（Incrementalist Model）的眾多決策模型。本文中則主要依據阿利森的觀點，將決策類型大致分為理性決策模型、組織過程決策模型和官僚政治決策模型。

大量的實踐及論證表明，上述三種決策模型是有其固有缺陷的，因而其外交政策的解釋力也將有所折損。就理性選擇模型來說，該模型更多的是一種理想模型，由于政策的制定是由身處國家事務的決策者所作出的，所謂“立場決定觀點”，任何一個理性的決策者在制定政策時都難免會多多少少的受到其立場、意識形態、感情偏好的影響。純粹的理性者是不存在的。因此，這種模型在現實中很難達到。組織過程模式認為政策是組織過程的“輸出”，強調組織規則、決策程序，缺少靈活性和變動性。在危機決策中更是一大弊端。官僚政治模式與組織過程模式有著某種程度上的相似性，或者可稱之為是組織過程模式的進一步發展。其認為對外政策是參與外交決策的政府領導人及其在不同的官僚機構中的代表們相互競爭、討價還價的結果。這種觀點很明顯的忽視了總統或者最高決策者在政策制定過程中的“馬首”作用。美國國家安全委員會就充分顯示了總統在制定外交政策時的決定性作用。

美國國家安全委員會（NSC）是依據1947年美國“國家安全法”所建立的部門間機構，用以整合與國家安全相關的國內、國外及軍事政策并向總統提出建議，以使軍事部門、政府機構和其他部門能在與國家安全相關的事務中能夠更有效的合作。總統是國家安全委員會的主席，法定成員是副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席、中央情報局局長。總統可以按需要將某些人員加入會議中。NSC除了委員會本身外，還包括國家安全委員會工作班子及其負責人——國家安全事務助理。那么，國家安全委員會的決策過程又遵循什么樣的決策模型呢？

亞歷山大·喬治根據Joseph L.Bower的“沖突有益論”認為官僚機構在決策過程中經常出現的沖突和競爭是正常的，無法避免的。如果能設立一個確保決策系統內各個部門都能根據自身的得失情況提出不同的行動方案的組織機構，從組織層面抑制官僚體系中的固有缺陷，就能使外交決策過程盡量傾向于理性決策模式，這就是“多方辯護理論”。所謂“多方辯護”體系，就是總統應在決策系統內充當法官，對各部門提交的政策建議進行評價、判斷和選擇，國安會在確定議程、制定政策、執行政策的外交決策過程中發揮協調作用。

正如亞歷山大·喬治的“多方辯護理論”所提出的，與其打擊或壓制內部的政策紛爭，不如利用“多方辯護理論”駕馭理性決策過程中的利益和觀點差異，讓參與各方以平等的地位各抒己見，盡情所能論證自己的觀點。最終的決策者——總統就能從各方辯護中廣泛聽取各方觀點，以便最大程度上顧及政策的方方面面，減少疏漏，達到理性決策的理想目的。除此之外，總統還將需要一個像NSC這樣的機構為他的政策選擇搜集資料，出謀劃策，并將指定一個“監管人”負責整個決策過程的管理工作。國家安全事務助理正是此監管人的扮演者。老布什時期，總統和斯考克羅夫特遵循“多方辯護”決策機制，并設置了國安會的現代化標準。斯考克羅夫特因此而廣受贊譽，被稱為國家安全事務助理一職的榜樣。

另一方面，亞歷山大·喬治認為，為了保證“多方辯護體系”的正常運行，一些前提條件也是必不可少的：

第一，確保各官僚機構“成員”之間資源分配較為合理，例如權力、影響力和實際力量大小；情報渠道；分析能力和談判技能；

第二，總統一級的中央機構參與政策制定過程，對辯護體系實施合理的監控和領導；

第三，有足夠的時間就備選方案展開激烈的爭論。

接下來，我們將以古巴導彈危機為例，簡要分析“多方辯護理論”在NSC中的具體運用。

1962年10月14日，美國U-2高空偵察機拍攝到蘇聯在古巴修建的導彈基地及直指美國的多門中遠程導彈后立即匯報給了白宮決策部門。16日上午，總統肯尼迪在收到報告后，為防止消息泄露，立即召集國務院、國防部、中央情報局等與此事相關的負責官員及其他部門中的一些負責人，在白宮內閣會議室舉行緊急會議。開會的這些人后來被稱為國家安全委員會執行委員會（簡稱執委會）。在整個危機期間，主要的議事機構就是執委會，它是一個特設的專門小組。執委會各成員首先是以總統在國家安全政策方面的私人顧問的身份出席會議，而不是各部門的代表，他們提出的觀點并不一定代表其部門利益，有時甚至與其部門角色完全相反。如國防部長馬克納馬拉采取的反而是更加溫和的姿態和立場。

為了不影響大家的發言，肯尼迪沒有參加一般性討論，因而，總統的缺席也可以使討論更加自由，更少顧慮和更有效。在進行討論的過程中實際上沒有主持人，也沒有規定規則，與會者不分等級，暢所欲言，不受限制。每一個人都有同等機會表達自己的意見，并讓別人直接聽到自己的意見。在討論過程中，與會者相互影響，相互傾聽，很多人的觀點、立場不斷發生改變。這樣一種平等的討論，包括地位的平等及所獲得信息的平等確保了各成員間資源的合理分配，這也正是“多方辯護體系”正常運行所需的重要前提之一。“盡管時間很緊促，盡管依靠行政命令解決問題的誘惑力很大，總統關于導彈危機的最后決定還是遵循了一種比較公開進行的辯論的程序”。

亞歷山大·喬治認為在這種“多方辯護”體系中，最重要的角色不是能夠進行辯護的“律師”，而是支配整個決策過程的“法官”。在對外決策體系中，總統必須明確自己的“法官”角色，對各部門“律師”提交的政策建議進行評價、判斷和選擇。總統的核心地位和重大責任迫使他必須對各部門的觀點認真權衡，而不是只支持最強勢的部門。雖然“在第一天的執委會會議上，肯尼迪表現的完全是個不折不扣的‘鷹派形象”，完全贊成馬克納馬拉及泰勒等人的軍事方案，認為有限的和更大規模的空襲以及入侵是美國的可行選擇。但在聽取多方意見之后，肯尼迪逐漸認識到封鎖的好處：蘇聯不大可能采取激烈反應；美國也不會因突襲背上“珍珠港”襲擊的道德譴責；封鎖不會排除其他措施包括空襲、入侵等的使用。最終總統還是選擇了封鎖方案。即使在美國駐聯合國代表艾德萊·史蒂文森提出由美國從土耳其撤出針對蘇聯的導彈及關閉關塔那摩海軍基地來換取蘇聯撤回古巴導彈這一引起眾怒和諷刺的觀點時，肯尼迪依舊沒有指責示弱者。體現了作為一個中立的“法官”總統應有的良好素質。另外，雖然為保證執委會的討論能夠自由，總統不常參加會議，但每次會議的內容各方的觀點還是需要向總統匯報，最后的決定權依舊是總統。雖然以多種形式加以靈活、實際的運用，（NSC）仍然只是為肯尼迪總統做出與國家安全相關的重大議題所利用的眾多工具之一。執委會當然也不會例外。總統的意志在決策中依然是最重要的，總統立場的轉變會引起其他參與決策者態度的改變。

由于“在把導彈安置在放射臺上作好發射準備以前，他們（蘇聯）還需要10天的時間”， 也正是這短短的10天時間，使得古巴導彈危機成為危機決策中最引人矚目也最精彩的一例。短短的10天也為執委會個成員暫時撇棄個人立場、地位進行平等充分的辯論提供了重要的時間背景。

從以上幾點的簡要說明中，我們能看到“多方辯護理論”是能夠彌補組織過程模式及官僚政治決策模式的某些弊端的，當然，“多方辯護理論”也并非是一個完美的理論，它存在著自身的局限，比如過于理想化，在一般決策中很難施行等。但是，在決策過程中為達到理性決策最大化，“多方辯護理論”作為一個仍有待我們進一步研究的理論仍不失為一個嶄新而有益的視角。