打好政務信息系統整合共享攻堅戰

黨中央、國務院非常關心信息系統的整合與共享。習近平總書記在多次會議上強調信息系統的整合與共享的重要性。2016年10月9日，習近平在中共中央政治局第36次集體學習時發表講話，“以推進電子政務、建設新型智慧城市為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”。

在2016年4月19日網絡安全和信息化工作座談會上又一次提到，要盡快在核心技術上取得突破。同建設網絡強國戰略目標相比，我們在很多方面還有不小差距，特別是在互聯網創新能力、基礎設施建設、信息資源共享、產業實力等方面，其中最大的差距在核心技術上。我們必須要突破核心技術這個難題，爭取在某些領域、某些方面實現“彎道超車”。

由于我國經濟發展、社會進步和科技發展，促進了我國信息化技術的飛速發展，“互聯網+政務”服務新理念在智慧城市、信息城市建設當中發揮著巨大作用。但是部門的垂直系統在省市平臺跨區域、跨系統、跨部門的互聯網互通、數據互通、業務互通上產生了瓶頸。針對此類影響國際民生的事情，發改委、中央網信辦等部門為貫徹落實黨中央國務院關于政務信息系統部署與決策，加快推進政務信息系統整合，確保2017年底取得明顯成效，根據《促進大數據發展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》《政務信息系統整合實施方案》等文件精神，制訂了《加快推進落實〈政務信息系統整合共享實施方案〉的工作方案》，并經國務院同意建立“政務信息系統整合共享推進落實工作領導小組”，負責推進“政務信息系統整合共享”工作。

從思想上牢固樹立和貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的理念，以人民為中心，緊緊圍繞政府治理和公共服務改革需要，最大程度利企便民，讓企業群眾少跑路、好辦事、不添堵，從全局和根本上解決長期以來困擾我國政務信息化建設“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的問題，有效破解“放、管、服”改革難點和堵點。

政務信息系統整合共享的基本原則

國家海關總署專家組組長、國家政務信息系統整合共享專家組專家任爾偉介紹，為了有效推進政府信息系統整合共享，切實避免各自為政、自成一席、重復投資、重復建設，國辦39號文提出“五個統一”總體原則。

統一工程規劃。按照國家政務信息化規劃要求，建設“大平臺、大數據、大系統”。形成覆蓋全國、統籌利用、統一介入的數據共享大平臺；建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯的政務信息資源大數據；構建深度應用、上下聯動、縱橫協管的協同治理大系統。

統一標準和規范。注重數據和通用業務標準的統一，開展國家政務信息化總體標準研制與應用。促進跨地區、跨部門、跨層級數據互認共享。建立動態更新的政務信息資源目錄體系，確保政務信息有序開放、共享、使用。

統一備案管理。實施政務信息系統建設和運維備案制，推動政務信息化建設和運維經費審批在同級政府政務信息共享主管部門的全口徑備案。

統一審計監督。開展常態化的政務信息系統和政務信息共享審計，加強對政務信息系統整合共享成效的監督檢查。

統一評價體系。研究提出政務信息共享評價指標體系，建立政務信息共享評價與行政問責、部門職能、建設經費、運維經費約束聯動的管理機制。

開展政務信息系統整合

任爾偉表示，由于當前各部門、各省市的信息化水平參差不齊，應用領域也各有側重，信息化系統重復建設嚴重。如何開展信息系統整合，成為困擾我們做好此項工作的難點。但相關部門達成的共識是：首先建立強有力的領導責任制，列入本部門、本省市的“一把手”工程；二是該項工作不可能“一蹴而就”，是個長期的可持續的工作，要制定可持續的整合共享總體方案，在頂層設計的指導下，完成好中央和國家交給的重大任務，分階段、分層次地進行整合共享工作；三是政務信息系統整合工作一定要結合本地本部門的實際發展情況，緊貼國家要求和百姓需求，狠抓應用效果，總結可以推廣的“樣板和典型”。著重從技術和方法方面提出整合的思路，大體可以形成“電子政務信息系統整合的五要素”：

1.以“統一的信息體系架構”為抓手，促進“大平臺、大數據、大系統”建設。轉變“以業務為導向，以應用為目標”的系統建設思想，構建“以業務為導向，以數據為核心，以服務為目標”的信息體系設計理念，建設本部門政務信息化系統的統一架構體系。真正在“消除系統孤島、鏟平應用煙囪、整合數據體系、集成基礎資源”方面發揮整合作用。

2.以“三個一”為抓手，建設統一門戶。建設統一門戶，實現“單點登錄”，可以使本部門（省、市）數出同源、一數多用。

3.以“數據資源管理”為抓手，形成數據資源統一管理的局面。在統一的數據標準指導下，先從以下幾個方面進行建設：統一的數據資源目錄、業務表目錄、文件法規目錄；統一的數據字典（業務、技術）；統一的參數數據庫；統一的元數據庫；統一的主數據庫；統一主題數據庫等。從而構建起數據采集系統、數據存儲系統、數據服務系統、服務交付系統。逐步形成以業務為導向，以數據為中心，以服務為目標的電子政務信息“大平臺、大數據、大系統”建設的新格局。

4.以“服務”為抓手，統籌業務應用管理體系。這項工作做起來比較難，工作量也比較大，沒有深刻的業務整合，就難以實現系統的融合。業務分類的目的是將那些游離在業務分類之外的應用系統回歸到部門業務分類的管理之中，最終以服務管理代替業務應用。

5.以“分布式”為抓手，構建統一的基礎資源池。目前，各類“中心”林立，大小機房無數，使得“計算資源、存儲資源、網絡資源”多頭投資、投資巨大、重復建設，這些已經成為信息中心建設、發展與科學管理的一大障礙。基礎資源集中管理，組建統一的基礎資源池。首先要在系統結構上用“服務代理”解決“應用與基礎資源無關性”，即“松耦合性”；應用“虛擬化”和“分布式”等關鍵技術，解決已經建設且分散在不同、孤立的系統中的信息資源和資產充分的利用與應用。對建設“大平臺、大數據、大系統”給予技術支持。

實現跨區域、跨部門、跨系統的信息共享

“如果說信息系統整合是政府部門內部的事，那信息共享就是不同部門、行業、系統之間的事。原則上共享分為：無條件共享、有條件共享和不共享三類。政府與部門的業務不同，對信息共享的需求也不盡相同。要緊緊圍繞政府治理和公共服務的改革需要，最大程度利企便民，提出不同的解決方案。”任爾偉說。

任爾偉總結各級政府部門應關注的信息共享需求點：

1.廣泛性共享。廣泛性共享是指信息公開類的數據共享，屬于“無條件共享”。目前在國家信息共享交換平臺上，由國家組織建立的人口庫、法人庫、空間地理信息庫、電子證照庫、社會信用信息庫等，均屬于廣泛性共享類數據。廣泛性共享的特點是：數據的開放性。例如，透過國家信息共享交換平臺、浙江省平臺、杭州平臺三級平臺，跨地域、跨系統實現“人口庫”的信息共享，共同打造“農民工子女就學”出生地認證服務。

2.目標協同性共享。目標協同性共享是指各部門為共同完成國家和政府治理、經濟發展、公共安全、社會保障等的目標時，對政府其它部門產生的數據有應用需求，通過申請或“合作備忘錄”等形式獲得其他部門的業務數據，通過數據交換方式實現數據的共享，這種共享屬于“有條件共享”。目標協同性共享的特點是：通過數據交換的方式，非實時的利用其它部門的數據，使政府治理和為民服務效益最大化。例如：收結匯管理、許可證管理、知識產權管理、原產地管理、藥品監管碼管理等，使發證與審批部門與證件使用與消費單位以及政策監管部門，通過數據共享實現政務目標的協同。

3.業務相關性共享。業務相關性共享是指政府部門在參與國家經濟運行、社會管理、服務保障等活動中，尤其是“放、管、服”改革中“利企便民”的舉措，須由多個部門共同參與業務處理，利用“單一窗口”或“一單多報”的運行方式，提升工作效率、增強服務水平，真正讓“企業少跑路、數據多跑路、百姓不添堵”。根據業務運行在不同的網絡體系上，可以分成兩種模式：

（1）運行在政府專網上的政府政務服務大廳的“一窗”式作業模式。政府政務服務大廳的“一窗”式作業模式是運行在政府專網上的。之前百姓到政府辦事，需要分別跑各個部門，國家通過“一號、一窗、一網”的信息惠民建設，新增了政務大廳，變進多門為進一門，就是政府服務大廳。在政務大廳收件窗口，即“一窗”提交辦事資料，內部人工分單，由不同部門按照職責獨立業務處理，綜合匯總處理結果，直至流轉作業完成。這種方法百姓辦事還是要到實際大廳處理。

（2）運行在“互聯網+政府專網”上的政府網上政務服務大廳的“一窗”式作業模式。政府網上政務服務大廳的“一窗”式作業模式是運行在“互聯網+政府專網”上的。它是典型的“單一窗口”的應用，它需要企業或個人與政府業務相關部門之間制定相應的“業務相關方業務運行規則”；建立“憑證數據”安全、可靠、不可抵賴的數據交換規則；利用信息加密技術建立數據主權明晰的“數據鏈”體系。在不影響、不介入部門電子政務信息化系統安全獨立運行的情況下，自動且智能地啟動運行規則，實現業務協同處理。

以上兩種“單一窗口”作業模式，均可形成業務相關方“主體可信互聯”“信息安全互通”“資源安全可信”“數據一致互認”“業務可控可操作性”。業務相關性共享對社會進步將起到積極的推動，對政府部門業務協同將產生良好效果，有助于政府職能扁平化，有助于推進服務型政府建設，有助于推進政務部門有效履職；對百姓的獲得感將產生深度影響，是不可忽視的“數據共享方式”，屬于“有條件共享”。

業務相關性共享在信息共享中是比較難的事情，這種難度也正是我們政府部門深化“放、管、服”改革，提升政府公信度，切實為民辦實事、辦好事，急需攻堅克難的攻堅戰。也正是黨中央、國務院下大氣力狠抓政務信息系統整合共享的初衷。

4.不予共享。“51號文”已經明確，政務信息是國家資源，這是政務信息資源共享的總規則。以共享為原則，不共享為例外，這是政務信息資源共享的基本規則。那么不予共享的政務信息資源必須有法律相關規定，或者黨中央國務院有關依據才行，否則必須共享。

政務信息系統整合共享的保障與監督體系

任爾偉介紹，為了推進這項整合共享工作，國家建立了保障體系和監督體系。

1.建立推進落實工作領導小組。包括組織推進組、技術支撐組、專家咨詢組。主要任務是提供指導、加強監督、配合考核、打造樣板。共四個小組，第一小組周宏仁院士牽頭，第二小組梅宏院士牽頭，第三小組吳曼青院士牽頭，第四小組中國互聯網協會理事長高新民牽頭。目前已對工作做了全面部署，要求做到“四個到位”：認識到位、服務到位、責任到位、考核到位。

2.強化評價考核。考核工作是整個工作當中比較重要的環節，在2017年12月之前組織制定政務信息共享工作評價辦法，每年對各部門提供和使用共享的信息情況進行評估，并公布報告和改進意見。對違反《政務信息共享管理暫行辦法》的要予以通報并責令整改。對不動或緩動、做表面文章的，簡單應付的，要和主要領導進行約談。

“信息系統整合共享工作時間緊、任務重，必須付出超常規的努力，形成整體的合力，以釘釘子心態一抓到底，完成黨中央國務院交給的任務。”任爾偉表示。