創設宅基地資格權亟待解決的三個問題

□ 浙江省國土資源廳調控與監測處 鐘和曦

宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”是我國農村宅基地制度的重大創新，是激活農村土地要素助推鄉村振興的重要抓手。在宅基地“三權”中，資格權作為新創設權利，是“三權分置”邏輯關系和有效運行的關鍵紐帶。當前，基層改革探索積極，涌現出不少鮮活的經驗做法，但是對宅基地資格權的定位、權能和實現形式等規定不一，甚至五花八門，有些盲目發證造成了不動產登記體系的混亂，迫切需要法理和邏輯層面的梳理歸納。筆者認為，創設宅基地資格權亟需回答好“為什么、是什么、從哪里來”三個問題。

一、為什么——宅基地資格權的創設動因

權利創設是推動土地制度改革的重要途徑。改革開放以來，為適應社會主義市場經濟要求，我國的土地制度改革主要通過權利創設來實現，即土地所有權和使用權“兩權分離”，在維護土地公有制性質不改變的同時，允許土地“使用權”出讓、轉讓、出租、抵押等，通過市場化配置資源提升土地利用效率，顯化土地價值。相對于國有土地，農村土地長期以福利保障功能為主，體現財產性權利的制度建設比較滯后，權能殘缺，市場發育不夠充分。隨著新型城鎮化和農業現代化的同步推進，農業人口大量轉移進城和農村土地閑置浪費現象并存，如何有效利用閑置土地資源，并兼顧集體經濟組織、農戶和工商資本的權益，現行“兩權分離”的農村土地制度難以適應現實需要，催生了“三權分置”的制度創新。在農用地方面，實行承包經營權的“三權分置”，促進適度規模經營，提高農業生產效率；在建設用地方面，實行宅基地的“三權分置”，以及正在探索的集體經營性建設用地入市，盤活農村閑置建設用地促進農村新產業新業態加快發展。

宅基地資格權主要保障農民“不失所”。從目前我國農村發展實際來看，完全將農村土地推向市場并不現實，農業基礎仍然薄弱，農民抗風險能力較低，徹底放開農村土地市場的系統性風險較大。“三權分置”是在“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”底線約束下打破制度困局的關鍵一步，妥善協調了穩定與放活、效率與公平的兩難關系。其中，承包地“三權分置”將承包經營權在流轉狀態下分為“承包權”和“經營權”，“承包權”留給農戶，主要功能是保障農民“不失地”，經營權期限屆滿可以收回土地。同理，在宅基地“三權分置”中，創設“資格權”賦予農戶，主要功能是保障農民“不失所”，保留宅基地資格權和房屋所有權。因此，從權利創設動因來講，“承包權”和“資格權”概念的提出，充分體現了習近平總書記強調的對農村改革要有足夠的歷史耐心，在處理農民與土地的關系中賦予農民自由選擇和可進可退的權利，給農民一顆“定心丸”。

二、從哪里來——宅基地資格權的派生邏輯

名不正則言不順，言不順則事不成。宅基地資格權從其保障農戶居住權的創設動因來看，其權利基礎和正當性并非憑空創造，而是發現于實踐、提煉于實踐。一來，我國宅基地制度設計的核心原則就是“一戶一宅”，公平保障農民的居住權利，宅基地資格權的提出實則是對這一原則的深化和完善。浙江省義烏市在2015年率先提出宅基地資格權并進入實際操作，實行資格權按人分配、按戶控制、有償調劑，允許以資格權面積為基數按1∶5比例置換城鎮產權房和產業用房，由以往單一的“一戶一宅”轉變為“住有所居”，解決了宅基地落地難的問題。二來，近年民宿、鄉村旅游等農村新產業新業態加快發展，農戶通過出租、合作等方式在一定年限內流轉閑置宅基地，既面臨著流轉范圍和抵押貸款等諸多障礙，也對到期如何處置土地和地上房屋有擔憂，因此對現行宅基地制度產生了強烈的改革需求。

宅基地資格權需統籌“增量”和“存量”關系。中央提出要探索宅基地“三權分置”具體實現形式，加強宅基地資格權的法理研究。筆者認為，該法理研究的邏輯起點應當是搞清楚宅基地資格權要解決哪些問題，進而推導其權利從哪里來，派生邏輯是什么。雖然承包經營權和宅基地資格權在名義上都屬于農戶，但是兩者在權利主體和客體上有較大的差別。從管理實踐上，二輪承包后，對承包經營權的管理大多數地區實行“生不增、死不減”的靜態管理。承包地的“三權分置”解決的主要是存量的結構優化和適度集中問題，一般不涉及新增集體經濟組織成員的權利分配，“承包權”的主體基本是穩定和固化的。而宅基地的管理既有“存量”意義上的整理利用，更多的還是“增量”意義上的新增農民建房審批。因此，宅基地資格權的主體是動態的，在權利設置上可能更為復雜。目前基層關于宅基地“三權分置”的探索分歧也在于此，有些地方將宅基地資格權局限于增量環節，作為完善以往宅基地審批的要件之一；有些地方則僅在宅基地使用權流轉環節剝離出宅基地資格權，政府予以背書。

從以上分析和實踐來看，目前關于宅基地資格權的派生邏輯主要有兩種觀點。

第一種觀點認為直接派生于集體經濟組織成員權。“集體經濟組織成員”概念首次出現于《中華人民共和國農村土地承包法》，其中第五條規定“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，并在法釋〔2005〕6號《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中進一步得到詮釋。《憲法》第十條規定，宅基地屬于集體所有。《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有，并對成員權的內容進行了擴充，除承包經營權外，還包括集體收益的分配權及法律規定的其他事項。《土地管理法》第六十二條第三款規定，只要符合法定申請條件，本村集體經濟組織內每一個成員都有權以農戶的名義向村集體經濟組織提出申請，經鄉（鎮）級人民政府審核后，報縣人民政府獲得批準，其中涉及占用農用地的，報省級人民政府辦理農轉用審批手續。從這一點上，宅基地資格權應是集體經濟組織成員以農戶為單位申請取得宅基地的權利，派生依據是集體經濟組織成員權。此種觀點將宅基地資格權與宅基地使用權處于平行和相對獨立位置，好處是利于統籌增量和存量關系，為資格權的產權設置留有足夠的探索空間，不足是目前我國“農村集體經濟組織成員權”概念寬泛，缺乏一個權威、規范的法律解釋，對派生權利的產權形態難以準確定性，且有相當一部分非集體經濟組織成員通過繼承、世居、析產等方式實際擁有宅基地使用權，在“三權分置”中難以涵蓋此類人群。

第二種觀點認為直接派生于現有宅基地使用權。從土地承包經營權“三權分置”的思路來看，新創設的“土地經營權”派生于現有的承包經營權這一用益物權，農戶保留“承包權”。根據同一原理，在流轉環節，新創設的宅基地資格權應當派生于現有的宅基地使用權，將原宅基地使用權一分為二，一定期限的使用權讓渡給經營業主，農戶保留資格權。《物權法》將宅基地使用權確定為用益物權，該法第一百五十二條規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。同時在第一百五十三條規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定，為宅基地資格權的創設留下了法律空間。此種觀點相當于將宅基地資格權作為宅基地使用權的次級用益物權，好處是宅基地使用權法律規定和權能清晰，利于今后資格權的內涵界定和物權化保護，不足是無法涵蓋增量環節，同時對流轉出去的使用權和宅基地資格權的權利協調比較困難，需要在當前房地一體的宅基地和農房不動產登記體系中嵌套權利層級，增加操作難度。

筆者認為，上述兩種觀點各有其合理性，雖側重點不同，但本質相通。無論是宅基地使用權還是宅基地資格權，權利的源頭都是集體經濟組織成員權，關鍵分歧在于資格權的創設序列，導致宅基地使用權和資格權的權利層級分別演化為并列關系和包含關系。

三、是什么——宅基地資格權的產權形態

宅基地資格權雖以集體經濟組織成員身份為基礎，但本質與財產利益密切相關，應當認定為財產權的范疇。當前，我國財產權的產權形態主要包括物權、債權、股權和無形的專利權。明晰宅基地資格權的產權形態，對于推進宅基地“三權分置”有著重要的作用。基于上文分析，本文嘗試從統籌兼顧“增量”和“存量”的角度，將宅基地資格權的概念定義為“為保障居住權，農村集體經濟組織成員依法以戶為單位享有的占有、使用和一定期限流轉宅基地的權利”，并對宅基地資格權與宅基地使用權的關系做一協調處理。

取得環節，落地前為資格權，落地后為使用權。在初始分配環節，由村集體經濟組織確認“宅基地資格權”，政府予以登記備案，將“一戶一宅”原則權利化，固定化，促進公平正義。在操作中，可以在村莊建設用地總規模控制下實現資格權定量到人（戶），建立宅基地分配輪候制度。在建設用地緊缺的地區，宅基地資格權無法落地的，可以置換農民公寓、城鎮保障房或者貨幣化等多種方式，實現“戶有所居”和財產性權利。落地前，農戶取得的是宅基地資格權，在審批落地后，則轉為宅基地使用權，或者說現有宅基地使用權人自動享有宅基地資格權，在保有環節資格權和使用權合而為一。值得一提的是，宅基地資格權的取得基于成員身份，因其身份的得喪而得喪，一般不能繼承和轉讓。非本村集體經濟組織成員通過世居、析產、繼承等方式取得農房房屋所有權，按“房地一體”原則，同時取得宅基地使用權，但原則上不應當認為取得宅基地資格權。

流轉環節，農戶保留資格權，業主取得有期限的使用權。我國宅基地使用權的期限沒有限制，理論上是長期占有，終生使用，其背后的邏輯也是因為使用權人屬于集體經濟組織成員，擁有宅基地資格權，在整個生命周期內都享有居住權利。在利用閑置宅基地參與農村新產業新業態開發時，經集體經濟組織同意，農戶的宅基地使用權有償有期限流轉給集體經濟組織外部人員，農戶本身則保留宅基地的資格權，待流轉期限屆滿或者經營業主發生違約行為時收回使用權。在不動產登記上，可在農戶已有的不動產證書上注明宅基地使用權流轉情況，并規定流轉期限內農戶不得抵押和再次流轉。業主方面，可以憑流轉合同等申請不動產登記，取得一定期限和處分受限的宅基地使用權，允許抵押貸款，用于農村新產業新業態開發。非集體經濟組織成員通過繼承等方式取得的宅基地使用權需要流轉的，不應當認定屬于宅基地“三權分置”范疇，原則上應由集體經濟組織收回后再行流轉，已流轉的應通過村民自治對該宅基地使用權實行有償使用，體現所有者權益。

綜上，筆者認為，在權利類別上，宅基地資格權對應土地這一實體，應是一種物權屬性的財產權；在權利位階上，宅基地資格權類似于土地承包權、集體收益分配權；在權利內涵上，宅基地資格權與宅基地使用權都屬于農戶，資格權類似請求權，具有相對性，使用權類似支配權，具有絕對性，兩者根據不同情形統一或者分置。從今后立法的角度來看，宅基地“三權分置”與現行《物權法》有所抵牾，比如宅基地使用權的權能只有占有、使用兩項，今后修法應當參照土地承包經營權賦予宅基地使用權的收益權能。在土地用途上，宅基地通過“三權分置”流轉后主要用于經營性功能，在用途管制上需要統籌銜接。