從行政生態理論視角分析B市政府在共享經濟發展中的職能

李志紅

【摘 要】近年來，Ofo、Uber和Airbnb共享單車、共享汽車和共享出租屋等形式的共享經濟改變了傳統運營和管理方式，給社會帶來了一場深刻的變革，也影響著人們生活環境、生產和生活的變化。共享經濟的發展是相對于一個特定的歷史時期而言的，而行政生態是無時無刻發生著變化的，當這種變化足以撼動行政系統時，又要對新時期的共享經濟做出調整。以實現行政的可持續發展、戰略性發展、穩定性發展和綜合協調發展為任務而進行的政府職能定位和轉變。

本文以我國政府職能進行切入、以B市為個案，分析該地的行政生態環境對該市共享經濟發展產生的推動和阻礙力，以及在此種生態環境下行政系統應如何通過政府職能轉變，做到B市共享經濟發展與行政生態的動態平衡，以實現區域內的共享經濟發展。

【關鍵詞】行政生態理論；共享經濟；政府職能

一、行政生態理論與共享經濟

（一）行政生態理論

1947年行政生態理論首次出現，高斯在《公共行政學之我見》著作中把生態學引入公共行政學，明確指出研究公共行政時要注意它的生態問題。美國著名行政學者弗雷德·W·里格斯，他運用生態學理論與方法來研究發展國家行政問題的行政生態理論真正受到學術界的重視。里格斯指出“要了解一個國家的公共行政，就不應該僅僅局限于行政系統本身，而應該跳出行政系統，從社會這個大系統來考察行政，亦即考察一國的行政與該國的社會環境的關系。” [1]行政生態學的理論只在研究外界環境和有機體的相互作用、相互依存關系和與環境間存在著動態關系，其研究的主要范疇一般包括各國所特有的社會文化以及歷史等諸要素是和該國的公共行政的相互影響。里格斯行政生態學中有關過渡社會公共行政的許多觀點來源于對生活在中國當時對中國社會的研究成果，無疑里格斯的行政生態學適宜用來研究中國市級政策環境因果關系的研究，為市級政府政策執行行為和行政環境的互動關系研究提供了一個較好的嵌入模式。

（二）共享經濟

近年來，以Uber和Airbnb等為代表的共享經濟領軍企業發展迅猛，給社會帶來了全面深刻的變革，已經在餐飲、物流、教育、醫療、基礎設施等各領域滲透。共享經濟在2016年被寫入《國務院政府工作報告》，2017年在黨的十九大報告中又提出，“在中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能”。[2]這種閑置資源以共享平臺的方式進行大眾共享的的經濟新模式，已由新鮮轉變為影響我們的生活，國家目前高度重視這一新經濟形共享經濟在近年不停發展但當前還沒有統一界定，態的發展。

業界學者對其認識和理解也有差別，常見的解釋是共享經濟實質是使用權的共享。它涉及經濟學、哲學、法學、社會學和政治學上研究，還關涉共同分擔的活動、組織、制度或戰略思想研體現。如共享使用權的租借、同享收益的股份合作、分享資本的債權、分攤風險的金融融資共享，在目前提倡的全球化、一路一帶、城鎮化戰略等。共享經濟日益普遍，其發展卻方興未艾，運用行政生態理論的行政環境關系的考慮來研究改進政府職能，以使共享經濟更加規范、合理，利于其沿正確的方向不斷發展。 二、B市當前共享經濟發展的行政生態分析

（一）三大行政模式

融合型行政模式—象征著農業社會的一種行政模式：里格斯認為，農業社會模式猶如折射前的自然光，是渾沌未分和缺少詳盡分工的。土地資源的分撥、經管是政府當局的重要事宜，權要地位重于行政事務，此時的行政是濃厚的的家族色彩作用結果。這一階段簡單的世卿世祿制較風行，與之相配的行政行為如立法、司法、行政、經濟等混為一體，并且行政行為與其他社會行為混雜未分。里格斯將這種效率較為低下的行政模式稱之為“融合型行政模式”。

衍射型行政模式—工業社會的行政模式：現代工業社會功能和結構，就如同白光經過棱鏡衍射出的各色光譜，有著明確細致的分工。政府當局職能分明，平等主義、成就導向和對事不對人的行政風范，使民眾和政府關系密切，并且民眾有影響政府決策的方式。里格斯認為這種行政模式有著極高的的行政效率，稱之為“衍射型行政模式”。

棱柱型行政模式—過渡型社會的行政模式：過渡社會形如自然光在棱柱中的正進行折射情形，還處于未徹底完成的過渡狀態，在棱柱中的折射過程中，有融合白光、衍射光的雙重特性。行政部門上表現為較為專業化行政部門建立但不能順利運作，行政制度建立但不能起規范，是新舊并立且未分化的狀態。里格斯將這種行政模式稱之為“棱柱型行政模式”，其行政效率介于兩者之間。

“過渡型社會”能夠用來探求自改革開放以來，我國社會從一種形態向另一種形態變化。顯然，我國從農業的、封閉的傳統型社會，向工業的、開放的現代型社會的轉型，這類轉型呈現自適應的資源、資金、技術、生產資料分享的共享經濟，也能夠看做我國制度的完善和成長。因為探析過渡型社會的公共行政是里格斯創立行政生態學初設，而且較多討論了發展中國家存在過渡型社會的行政生態環境話題，因而主要運用行政生態學的棱柱形型行政模式分析共享經濟發展的行政生態環境是相宜的。

（二）過渡型社會的特質

在過渡階段，里格斯認為社會形態、行為范式和主流價值都會進入內外影響下的變遷當中，一方面走出了傳統農工業社會形態，另一面，行政生態環境中又會融合傳統與現代社會環境的特質，如經濟中自給自足的小農經濟與現代市場經濟并存。過渡型社會有三個特點：

1.異質性：在一個社會、同一時間里存在有差別的行政觀點和行為，從而體現著巨大反差。[3]例如，我國包括B 市在內的大城市都建立了較為完善的行政機構，能夠為共享經濟提供較為完善的公共服務，而在中西部等偏遠城市卻不能。

2.重疊性：過渡社會并非一定具有完備的行政機構職能，在一些行政行為不能發揮其應有作用時，需要非行政組織完成。[4]例如，改革開放后隨政府管理范圍不斷擴張，行政機構不斷擴大，然而這些并不成熟的條件會使職能機構出現重疊現象。關于共享單車占用道路資源，政府在投放數量的責任邊界？政府應該考慮管控和調節的內容是否僅應與公共資源相關？什么時候政府該管？正是由于這些問題的答案并沒有一個絕對的正確或錯誤，所以B市政府往往因為過渡社會的重疊性而呈現出政府機構的職能重疊。

3.形式主義：指政府制定的法律規章制度形同虛設，并不能付諸實施，[5]在過渡型社會中，雖然法令和政策完備，但存在著實際行動脫離目標的不一致。例如，共享經濟滲透到民眾生活的B市，盡管對其違約、侵權、不正當競爭等行為有專門的法律法規監管，但作為跨行業、跨領域的跨界融合的共享項目在行業認定、民商關系認定上，給行政監管造成不便，也出現了侵犯個人信息、敲詐勒索和傳銷等惡習。

（三）行政生態的要素

1.經濟環境要素

經濟環境要素占國家行政影響因素的第一位。囊括融合型行政的互惠-重配結構，棱柱形的集市-有限市場和衍射性行政的市場-企業型這三種結構。其中，過渡型社會的集市-有限市場是指既超越了傳統農業社會重配形態，又未達到完全遵循市場規律的“價格不可決”結構狀態。近年來共享經濟迅速發展，以共享用車為例，2017年網絡預約出租車用戶規模達2.25億人，而B市網約車數量為8452萬人，規模占到了全國的20%以上；全國使用過共享單車用戶約200萬人，共享單車日訂單超過百萬，而B市全年使用56萬人，占到全國25%以上。[6][7]這些都為B市的經濟創造巨大的發展空間。《中國分享經濟報告2017》提出，未來共享經濟仍然會保持年均40%左右的高速增長，發展也集中保持在B市、上海、深圳等大中型城市，[8]以“供給（勞動）-共享平臺（企業）-消費”、為相互關系的共享經濟將會引領B市的新商業模式，促進了當地新型行業發展。

2.社會環境要素

社會環境要素主要包括以血緣關系為紐帶的家庭、家族等自然社團和以利益關系為紐帶而結成的政黨、工會、商會等人為社團。同時，里格斯認為，在差別狀態的社會中，自然團體與人為社團對公共行政的功用程度不同。例如，在融合性的行政模式與棱柱型的行政模式中，社團作用較家庭不明顯。依據里格斯的研究以及現實共享經濟語境，在現代社會組織與新經濟發展過程中，互聯網已突破傳統的工具技術認識范疇，成為新的社會價值系統和新型有機體。B市是一個人口流入型城市，加重公眾對此地的關注，用戶在共享平臺上大量聚集，形成新型社群組織，通過分享和協商對網絡行政表達觀點，而這種多元主體參與也導致了多元利益主體間的沖突和協調困難。

3.溝通網絡

溝通網絡包含社會的文化水平、言語狀況、社會輿論，及通訊和交通的狀況等，這些使整個社會有了“溝通”手段。共享經濟依靠信息技術革新加大了社會成員之間的溝通程度，如B市在2014年出現了共享理財、共享房產、共享商城、共享點餐，而在今年共享銀行、共享超市、共享酒樓、共享演唱會、共享旅游、共享能源等夜相繼出現，這加強了成員之間的溝通，其所倚靠的共享平臺，更是極大地促進了政府與公眾之間的溝通。有利于政府信息資源公開，從而兌現政府信息共享承諾。但溝通頻繁同樣使政府決策與執行的難度由于數據信息混雜增大的負面影響。

4.符號系統和政治架構

符號系統是一套包括政治規范、政治神話和政治規范在內的政治符號系統。棱柱型社會既存在著融合型社會的“君權神授”，又有行政對人民負責的“主權在民”[9]。共享經濟雖然是舶來品，但共享經濟在我國的不同地區有其自身的特色。在人口密度較大、經濟發展較快、各項福利制度都較規范的B市來說，共享經濟在資源使用權分配上，推動經濟發展中發揮著不可替代的作用， 提高了在中國甚至全球范圍內的競爭力。改革開放以來，共享經濟以人民為中心為出發點和落腳點的政治學依據，在全體人民的共同努力下， 創造了巨大的改革紅利， 提供了公共行政權威所給予的“共同意識”。

三、B市政府職能對共享經濟發展的的制約

由上文對B市當前共享經濟發展的行政生態分析，已經得知共享經濟會隨著行政生態各要素的改變而變化發展，B市政府的政府職能轉變在成為應對行政生態變化時成為關鍵。但B市政府還存在著政府職能上的制約因素，不利于共享經濟在本地的發展。

（一）全能政府帶來的弊端

共享經濟是適應行政生態變化出現的新生物，在面臨行政生態各要素的變化時，政府反而過多的去干涉共享經濟的發展，結果導致政府和企業雙方倒置。政府職能部門定位不準常被視作政府職能改革最大的問題，政府部門應該自覺承擔的是基礎設施建設、文化教育事業、社會保障制度、資源和環境保護的職能。[10]例中國的共享模式還在很早的試驗階段，對于共享單車占道話題，政府負責公共資源運營，調節僅應該是和公共資源有關的內容。但2017年B市的處理方法是，政府約談共享單車企業，并設定要在東城、海淀、石景山區劃出固定的單車停放區，但結果是企業規律投放，用戶不規律停放，亂停車現象還是很多，并沒有帶來改善。政府職能轉變主要是職能重點的轉移，本質上就是管好自己該管的事務，不插手不該管的事務，促進B市經濟、社會各項事業協調發展。

（二）職能缺位或行使方式不合理

B市政府職能行使方式大都是以行政命令的手段來調節，并未遵循“政治-行政分離”的政治架構原則，共享經濟的出現挑戰了原有的職能行使方式。例如在早期政府管理滴滴打車和Uber時，在上海、沈陽、廣州、大連和B市都發布了“專車”服務禁令，而并不是以服務的手段來扶持、支持其相關企業采用適合現實發展的政策。政府職能行使往往迫于輿論壓力，而真正意義上的服務社會還較少甚至尚未施行。

（三）政府難以協調利益關系

“集市-有限”的經濟分配原則沖破經濟局限性，但行政生態的政治架構和溝通網絡的建立會出現利益的出現和交叉重疊，當訴求得不到表達時，互聯網經濟時代利益主體迅速尋求多渠道利益表達。B市共享經濟的發展，要堅持市場發展為主導，政府監管為輔。政府職能的轉變實際上是權力的重構。在B市，在當前進行的共享經濟的行政審批制度改革，2017年第三批取消中央指定的39項審批事項，涉及共享經濟類審批5項。行政審批效率有些進步，但行政審批精簡的過程中，工商登記處和商事管理處等部門利益難以協調而使精簡審批步履艱難。

四、改善政府職能以促進共享經濟發展的措施

共享經濟是社會進步和社會文明的未來發展的初步狀態，代表著人民期待的未來指向。運動和變化是一切事物發展的本質。中國正在經歷著社會轉型，共享經濟的發展也需要行政系統具有改革能力和創新能力的政府發揮其職能。在B市的共享經濟發展過程中接受了來自經濟環境、社會環境、文化環境和政治環境的挑戰，以及行政系統內部政府職能的及時修正，課可以引發對該市關于共享經濟發展的創新措施。

（一）政府職能重心向服務型政府轉變

政府職能中心的轉變要求拋棄傳統社會“政府為中心”的管制型政府，向“社會為本位”的服務型政府轉變。政府應將社會作為服務的對象，傾聽民眾心聲，政府的職能重心不再是單純的追求共享經濟帶來的經濟增長來做政績，而是從人性角度出發滿足人們對出行、居住和其他美好生活精神層面的需求。B市為人口較大的直轄市，地理位置最為優越，但經濟、社會發展較好，這與“政府為中心”是分不開的。B市同時又作為發揮著首都功能，因此政府應做到履行好為人民服務，從而才能有序促進共享經濟的有序構建、推動服務型政府建設。

（二）政府職能范圍向有限政府的轉變

政府并不是萬能的，B市政府應實行大管理、管理大社會，變全能政府為有限政府。B市政府的行政管理往往由于管理處于狀況較多的復雜狀態政府才出面干涉環節過多，這種干預卻造成了與市場經濟的有限政府的矛盾，使得B市政府管理疲軟。政府通過減少對共享企業的干預，放寬對企業的人財務的控制，但是職能轉變的同時，通過一系列合理有效的制度范例，使政府做到對企業長期有效的規范。

（三）政府職能實現方式向引導式手段轉變

指令型的行政手段有著強制的意味，在市場經濟不發達時期曾是實現政府有效管理企業與社會的有效手段，但是隨著市場經濟和社會的發展，勒令禁止的方式失去了其存在的依據，變指令性的行政手段為引導型的行政手段。B市政府在面臨共享經濟裹挾的一系列行政生態變化時，還處于傳統的干預管理方式，管理手段單一落后，在B市2017年關于對共享單車圍欄的不恰當同步舉措，非但沒有改變共享單車亂停濫放的現象而且加大了政策成本，政府應該適時地引導共享企業進行規模結構調整，幫助相關企業渡過低價多量競爭的難關，幫助這樣既保證了稅源，也滿足了公眾的方便共享生活需要。

【參考文獻】

[1]吳春華.西方現代公共行政理論[M].天津：天津教育出版社，2007.

[2]中國政府網.中國共產黨第十九次全國代表大會報告[R].[2017-10-17]http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[3]丁煌著.西方公共行政管理理論精要[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[4]數據來源：北京統計公報（2017）[EB/OL].北京市統計局 國家統計局北京調查總隊http：//www.bjstats.gov.cn/.