關(guān)于水資源稅計(jì)征方式改革的探討

徐峻

【摘 要】本文根據(jù)水資源稅的改革試點(diǎn)背景，探討水資源稅計(jì)征方式改革，認(rèn)為按照資源稅改革“從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征”的總體趨勢，水資源稅的改革趨勢也要由從量計(jì)征過渡到從價(jià)計(jì)征，這樣將更有利于建立合理的水資源價(jià)格，可以通過資源稅來調(diào)節(jié)用水企業(yè)從中獲取的利潤，保證屬于國家的超額利潤部分，使地方財(cái)政收入與資源價(jià)格同步增長。此外，在水資源遭到嚴(yán)重污染與日益稀缺的背景下，水資源稅實(shí)行從價(jià)定率征收的方式之后，將改變企業(yè)與居民的用水行為，減少對(duì)水資源的浪費(fèi)，促進(jìn)對(duì)水資源的循環(huán)利用與節(jié)約，最終達(dá)到保護(hù)水資源和保護(hù)環(huán)境的目的。

【關(guān)鍵詞】水資源稅；從量計(jì)征；從價(jià)計(jì)征

一、水資源稅征收背景

2016年5月9日，財(cái)政部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，將“擴(kuò)大資源稅征收范圍”作為資源稅改革的主要內(nèi)容之一，提出“在適度分權(quán)原則下，實(shí)施資源稅擴(kuò)圍，即擴(kuò)大資源稅征收范圍，逐步對(duì)水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅”，自2016年7月1日起開始實(shí)施。同時(shí)，財(cái)政部、稅務(wù)總局和水利部聯(lián)合制定《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》，為促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用，決定7月1日起在河北省進(jìn)行水資源稅的改革試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再選擇其他地區(qū)逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國推開。這標(biāo)志著新一輪資源稅擴(kuò)圍改革的序幕正式拉開。在河北省水資源稅試點(diǎn)工作開展近一年多的時(shí)間后，其經(jīng)濟(jì)、環(huán)保及制度方面都取得了一定的成效，但在全國范圍內(nèi)推進(jìn)水資源稅改革仍面臨一定障礙。為加快推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)，促進(jìn)水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用，財(cái)政部、稅務(wù)總局和水利部聯(lián)合于2017年11月發(fā)布了《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，將北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）納入水資源稅改革試點(diǎn)范圍。截止目前，水資源稅改革完全按照稅制改革試點(diǎn)模式展開，即“先局部試點(diǎn)——擴(kuò)大試點(diǎn)范圍——全國推廣”，水資源稅改革必定在全國范圍實(shí)行。

但總體來看，水資源稅的改革尚處于探索階段，面臨著很多的問題。其中關(guān)于水資源稅的計(jì)征方式的改革是亟需解決的一個(gè)問題，在《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》和《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》中，都對(duì)水資源稅的征收繼續(xù)采用從量計(jì)征的方式。雖然從量計(jì)征操作方便，但是卻沒有將水資源稅收與水價(jià)的變化聯(lián)系在一起，不能反映水資源稀缺性的規(guī)律。另外，按照資源稅改革“從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征”的總體趨勢，本文認(rèn)為，水資源稅的改革趨勢也要由從量計(jì)征過渡到從價(jià)計(jì)征，這樣將更有利于建立合理的水資源價(jià)格，可以通過水資源稅來調(diào)節(jié)用水企業(yè)從中獲取的利潤，從而影響用水企業(yè)使用水資源的價(jià)格，也可以保證屬于國家的超額利潤部分，使地方財(cái)政收入與水資源價(jià)格同步增長。此外，在水資源遭到嚴(yán)重污染與日益稀缺的背景下，水資源稅實(shí)行從價(jià)定率的征收的方式之后，會(huì)促使用水企業(yè)改變自身行為，減少對(duì)水資源的浪費(fèi)，促進(jìn)對(duì)資源的循環(huán)利用與節(jié)約，最終達(dá)到保護(hù)水資源和保護(hù)環(huán)境的目的。因此，對(duì)水資源稅實(shí)行從價(jià)定率征收的研究具有理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二、水資源稅從價(jià)定率征收的可行性與必要性

從量定額征收是指以征稅對(duì)象的重量、面積、件數(shù)、容量等為計(jì)稅依據(jù)，按照固定稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的稅收，又稱從量計(jì)征。從價(jià)定率征收以課稅對(duì)象的自然數(shù)量與單位價(jià)格的乘積為計(jì)稅依據(jù)，按這種方法計(jì)征的稅種稱為從價(jià)稅，或從價(jià)計(jì)征。

（一）水資源稅從價(jià)計(jì)征的必要性

水是生命的源泉，是人類社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。但是，縱觀我國的水資源現(xiàn)狀：水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水土流失嚴(yán)重、水價(jià)嚴(yán)重偏低、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重等，可以發(fā)現(xiàn)我國一直面臨著嚴(yán)重的水資源危機(jī)。基于此，對(duì)水資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，將水資源市場價(jià)格與征收稅額掛鉤，最大化價(jià)格杠桿與稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，提高居民與用水企業(yè)的水資源稅負(fù)水平，減少用水企業(yè)對(duì)水資源過度浪費(fèi)，有利于促進(jìn)水資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。根據(jù)河北省地稅局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年該省非農(nóng)用水量同比減少1.8億立方米。

另外，對(duì)水資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，將有利于發(fā)揮稅收對(duì)社會(huì)再分配的調(diào)節(jié)作用。從量定額計(jì)征的資源稅收模式缺乏彈性，不能反映水資源價(jià)格的變動(dòng)，也不能體現(xiàn)水資源稅本身的價(jià)值。因此，從價(jià)定率征收資源稅將更能發(fā)揮出資源稅的級(jí)差調(diào)節(jié)作用。

（二）水資源稅從價(jià)計(jì)征的可行性

與從量定額征收方式相比，對(duì)水資源稅實(shí)施從價(jià)定率征收的優(yōu)勢表現(xiàn)在：第一，有利于用水企業(yè)進(jìn)一步樹立節(jié)約水資源、關(guān)愛環(huán)境的意識(shí)。從量定額征收無法反映水資源的稀缺性，而從價(jià)定率征收則可以彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，通過水價(jià)形成機(jī)制，在一定程度上可以讓人們更加自覺地認(rèn)識(shí)到水資源不能過度使用。第二，有利于增加資源地的財(cái)政收入。根據(jù)河北省地稅局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在河北省水資源稅征收的第12個(gè)征期結(jié)束，河北省水資源稅納稅人戶數(shù)由上一年首個(gè)征期的7600余戶增加到16000戶，共申報(bào)水資源稅18.36億元，給河北省帶來大量的財(cái)政收入。

三、水資源稅從價(jià)計(jì)征面臨的困難

目前，水資源稅改革已在全面大范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，有兩個(gè)方面可以給我們提供研究價(jià)值，其一，根據(jù)此次通知中資源稅改革的循序漸進(jìn)基本原則“在煤炭、原油、天然氣等已實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革基礎(chǔ)上，對(duì)其他礦產(chǎn)資源全面實(shí)施改革。積極創(chuàng)造條件，逐步對(duì)水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅”，可知，水資源將會(huì)全面納入進(jìn)資源稅的征收范圍；其二，根據(jù)通知中資源稅改革的主要目標(biāo)“通過全面實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用”，可知，資源稅計(jì)征方式的改革，在合乎市場規(guī)律與改革條件成熟前提下，將對(duì)資源稅全面實(shí)施從價(jià)計(jì)征。

但是，對(duì)水資源稅全面實(shí)施從價(jià)計(jì)征將面臨兩個(gè)困難：

（一）征收與監(jiān)管更加復(fù)雜

從稅收征管效率和征管成本的角度看，水資源稅在從量定額計(jì)征的方式下，無論稅務(wù)機(jī)關(guān)或生產(chǎn)企業(yè)，只要用銷售數(shù)量乘以稅額就能計(jì)算出資源稅稅額，操作起來十分方便，而采用從價(jià)定率計(jì)征的方式難免會(huì)加大征管難度并相應(yīng)增加征管成本。目前對(duì)水資源稅的征收實(shí)行從量計(jì)征，主要原因是水資源稅正處于試點(diǎn)階段，采用從量計(jì)征的方式便于管理。在水資源稅改革全面推開之后，明確水資源作為一種資源，與煤礦石油等有著共同的稀缺性，只有從價(jià)計(jì)征，釋放水資源的價(jià)格才能真正意義上體現(xiàn)其稀缺的程度。

（二）公眾意識(shí)上的偏離

目前的學(xué)術(shù)界乃至征管部門都普遍認(rèn)為，對(duì)資源稅應(yīng)該本著從價(jià)計(jì)征為主、從量計(jì)征為輔的原則，對(duì)于體積較大，價(jià)值較低，價(jià)格變化幅度較小的資源應(yīng)該依舊采取從量計(jì)征的方式。另外，水資源作為我國最大的民生問題之一，其價(jià)格受到政府部門的有力調(diào)控，不會(huì)出現(xiàn)大幅度的價(jià)格變化，故對(duì)其進(jìn)行從價(jià)計(jì)征的意義不大。在此背景下，對(duì)水資源稅的征收過渡到從價(jià)計(jì)征面臨著嚴(yán)重的障礙。

但必須認(rèn)識(shí)到其存在的不足：我國水價(jià)采用成本加成法，以成本加一定利潤來給予企業(yè)一定比例的回報(bào)率，公平但是有限，主要是不能反映水資源的稀缺性，不能讓人更加深刻地體會(huì)其稀缺程度。故在以后，對(duì)水資源稅應(yīng)逐步用從價(jià)定率征收代替從量定額征收，并且根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況采用浮動(dòng)稅率進(jìn)行調(diào)節(jié)。

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