我國政府購買公共服務的邊界和研究

吳德凱

【摘 要】近年來，政府購買公共服務已經在國內外都得到了實踐摸索，并且發展成為全新的國家治理模式。我國政府雖然在購買公共服務上有相對范圍的規定，但是存在的問題不少，也就給政府購買的公共服務的邊界確定造成了困難。本文首先解釋了政府購買公共服務的相關概念和界定，分析了政府購買公共服務的邊界識別要素，并提出完善法律制度為政府購買公共服務的邊界界定提供保障。

【關鍵詞】公共服務；政府購買；邊界

政府購買公共服務的邊界問題是實現其價值的一個關鍵所在，如果政府購買的范圍過大，勢必也會讓國家的財政負擔加重，會直接影響到國家財政的支出比例，影響到整個國家的正常發展，最后也會直接對人民的利益產生損害。可如果政府購買的公共服務的范圍小了，又會影響到人民對公共服務的需求，那么政府購買的公共服務也就會喪失他該有的意義。所以，對于政府購買公共服務的邊界問題，一直都是受到國內外政府重視的。雖然對于公共服務的界定一直都是受到研究的，但是各國之間的要求還是有一定差距的。對此，我們需要結合本國國情，吸取國外政府在購買公共服務中的經驗，來制定符合我國發展的關于政府購買公共服務邊界的界定和相對的應對措施。

一、政府購買公共服務的概念和界定

（一）政府購買公共服務的概念

政府購買公共服務作為一個學術用語，在概念的確定上，是沒有分歧的。于2010年，王浦劬和撒拉蒙等在有關的研究著作《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》里，就已經把政府購買公共服務的概念確定為“政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或者公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務數量和質量，來交付服務費用”。這個概念的定義稱為政府購買公共服務的經典界定。也是最廣泛被使用的一種概念定義的說法。

（二）政府購買公共服務的邊界

雖然說在政府購買公共服務的概念界定上，我們是形成了一個比較統一的認知，但是對于政府購買公共服務的邊界，還是沒有一個相對統一的界定。就像有些人認為的那樣，公共服務是存在都可以用外包形式來進行的，這樣一種極端的觀點，也存在認為不是所有的公共服務都能用外包形式來進行的，這樣一種普遍可見的觀點。在這兩點上，我們主要是要從分析的思路來進行有關政府購買公共服務的界定。

第一，我們是從公共服務的競爭性、公共性、排他性等等，這樣的特點來進行分析。有人認為，在一般情況下，單純的公共服務是應該由政府直接生產而且是要向社會和人民進行無償的提供的。而除了單純的公共服務之外的，那些混合的公共服務就可以讓政府通過外包或者是購買的方式來進行提供了。還有人認為，根據公共服務里的競爭性和排他性的不同程度，把政府購買的公共服務中的不具有排他性和競爭性的基本公共服務直接歸入到政府的生產提供中。而不具有排他性卻具有競爭性的基本公共服務和那些非基本公共服務的，可以由政府進行購買。

第二，借由國外一些國家在政府購買公共服務上邊界界定的一些經驗和做法，可以給我國在政府購買公共服務上的界定進行參考。比如，通過國外經驗的借鑒，我國政府在購買公共服務的范圍上，可以進行三種劃分：確定性購買范圍、禁止性購買范圍、裁量性購買范圍。而從美國政府的經驗中，我們可以把涉及公權力從政府購買公共服務的范圍中排除。而對那些不涉及到公權力的公共服務，除開在法律法規或者是明文禁止外包的情況，可以通過購買外包的方式來進行獲取。

第三，可以通過明確判斷的標準來給政府購買的公共服務進行邊界的界定。比如，由政府向社會提供公共服務事項，而不是讓政府對這些服務進行社會管理事項。社會組織也可以依據自身能力，來提供的公共服務的事項。還有就是社會組織能提供，而且他們所提供的在成本上要遠比政府低廉的事項。而對于政府不能通過購買來實行的公共服務事項，也可以分為四種情況。一是國家的法律法規以及行政執法機關范圍內的事項，二是在行政審批許可的事項，三是社會組織提供的公共服務，但是他不屬于政府購買公共服務的范圍內的事項。

第四，除開借鑒外國的一些成功經驗，我們也需要從自身的實踐分析中，找到適合國情的關于政府購買公共服務的界定。比如在2014年，我國的財政部科研所課題組就從技術層面和可操作性的層面上，將是否可以由政府進行市面購買外包的兩個決定性因素進行了確定。而基于我國政府在職權、成本、公共服務質量、市場經濟競爭還有社會組織發展等方面進行分析，也有人指出，法律法規中對那些購買成本過高，又不能保障公共服務質量，并且不能促進社會發展也無法給市場經濟帶來良性競爭的那些公共服務，是不能由政府進行外包購買的[1]。

二、政府購買公共服務的邊界識別要素

（一）民生性

政府在購買公共服務的主要目的是為了能夠滿足人民生活發展中，對公共服務日益增長的需求。簡單來說，政府購買公共服務也是為了滿足民生問題，是在基本生存足夠滿足之后，對更好的生活品質的追求。如果出現公共服務不能夠達到這樣的一個民生要求，那就是不能夠符合政府在購買公共服務上的出發點，也是對于這樣的政府權力的一種空濫使用。所以在給公共服務進行購買的時候，我們就要考慮，我們購買的公共服務是不是能夠滿足民眾對于基本生活的需求，是不是能為民眾的發展提供更好的幫助。從這樣的出發點來看，我國政府在購買公共服務就已經是和西方國家政府是不同的了。西方國家作為福利國家，他們的公共服務提供的更多是應對國家危機，減少財政支出的。現在，我國處在民眾對公共服務需求量增長的階段，我國政府購買公共服務不單不是為了減少國家財政支出，反而是在積極調配優勢資源，合理的轉換政府職能來滿足社會發展和民生的需求。所以在實踐中，我們主要需要考慮的是如何促進政府購買符合民眾需求的公共服務，財政負擔則放在次位。所以在給民眾提供公共服務上，我們也是要優先考慮民生，要對那些相對弱勢的，如老幼病殘孕這樣的群體構建出一個民生的保障底線。第二就是要讓民眾都能夠平等的享受國家社會發展給他們帶來的成果。第三是要緊緊抓住社會發展的趨勢，讓民眾都能夠自由的享受可以促進自身發展的社會成果。

（二）公共性

公共性是主要區別于私人組織的主要特性。隨著社會的發展和民眾參與程度的不斷提高，政府和私人組織之間在公共領域的一些公共性特征也在逐漸的弱化淡薄。但是政府就公共性上的存在，是一直保存的。因為政府是由人民進行授權行使的權力，所以政府在所有決策政策的制定和實行上都必須是在公共性的基礎上進行的。政府購買的公共服務里的公共性，主要是體現在三個方面，一個是購買動機上，政府購買的公共服務必須是出自政府所應該履行的職責，而不是因為某個人，某個部門或者某個地方的利益。二是公共服務的消費對象必須得是為了滿足民眾的公共需求而不是個別人，個別地區。三是政府進行公共服務的購買的經費支出上必須是從公共財政中取得的。如果購買的款項不是公共財政支出，而是由民眾捐款或者是自行付費這樣的形式，或者是不應該由政府購買，又或者是政府購買的公共服務不合適，是可以通過市場來進行提供的[2]。

（三）權力制約性

政府在進行公共服務購買的時候，他的職權也是要受到國家權力制約的，不能夠超過國家權力的范圍。這主要是因為，一方面國家權力是可以保障購買的公共服務可以得到強制性的實現。另一方面國家權力對于公共服務所產生的影響都是負有責任，是具有問責性的。第三，國家可以通過立法來對購買的公共服務進行保障。所以，政府在購買公共服務的邊界，也是要受到國家權力的制約，根據國情和財政收支情況來進行合理合法的變化。

（四）可操作性

可操作性是指購買的公共服務必須是可以在現實中購買和滿足民眾對他的需求的特性。這就要求政府購買的公共服務是現實存在，是可以進行購買的。而購買的公共服務也是要可以量化，這樣才能在政府購買公共服務的時候在合同招標上，明確注明以此來明確競爭條件，可以用實際金額來進行衡量對比的。而購買的公共服務也必須是可以進行評價估量的，政府在購買公共服務后，要對提供公共服務生產者進行費用的支付。雖然政府可以通過合同的規定來進行支付，但是在支付前也必須要對公共服務的質量進行評估，以此來最終確定應該支付的金額。

三、完善措施為政府購買公共服務的邊界界定提供保障

（一）明確界定、統一標準

我們可以在考慮借鑒各方面的建議和意見，在《政府購買服務實施條例》等這樣的基本法律，給公共服務的邊界界定提供統一的標準，提高在公共服務上，法律對他的約束和確認效力。與此同時也可以編制《政府購買服務實施細則》，為不同類別特性還有適用范圍進行具體的劃分。將政府在進行公共服務購買的詳細內容上進行明確規定。而地方政府也可以根據地方情況，在基礎法律上進行符合當地發展的詳細規定[3]。

（二）完善制度、加強監管

在政府進行公共服務購買的界定中，可以建立一個完善的政府購買聽證制度，民眾評價制度還有監管制度。要把所購買的公共服務為什么買，買的什么，通過什么方式購買來進行明確統一。提高民眾對于和自己切身利益相關的表達意識，使得民眾在使用公共服務的同時，能夠參與到公共服務的管理活動中來。將政府購買的公共服務的具體信息進行明晰化，把具體的合同內容，包括像所購買的公共服務的數量，金額，質量，所支付的金額出自哪里，由哪方承擔風險這樣的情況全部公布出來，加強在這些方面的監管。

（三）依法區分、法律界定

從法律層面上，將政府購買的公共服務的邊界和其他公共服務進行明確區分，嚴格控制那些利用政府購買公共服務變相融資舉債的行為，把政府購買的公共服務和其他項目的建設運營進行清楚的法律界定。

四、結語

綜上所述，我國政府在購買公共服務已經是取得了非常顯著的成績，也對公共服務邊界的界定進行了不斷的研究和實踐。但是，就目前而言，我國政府在結合自身存在的問題和國外一些國家的經驗對比，我國在政府購買公共服務的邊界界定上，還需要一段時間的研究和發展，在那些薄弱的環節和不成熟的地方進行拓展和深化。而政府購買公共服務的深化治理和改革，也必定要以民眾需求為主要出發點，以經濟發展為支撐，找準切入點才能夠積極穩定的將這樣的公共服務進行不斷的推進。

【參考文獻】

[1]項顯生.論政府購買公共服務的基本原則[J].中共福建省委黨校學報.2014（02）.

[2]龔星.政府購買公共服務的量化方法探索[J].行政事業資產與財務.2017（13）.

[3]林民望.政府購買公共服務：一個整合性分析框架[J]. 北京理工大學學報（社會科學版）. 2017（01）.