農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新研究

劉凱

【摘 要】隨著農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)日益加快，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理、有序、健康流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神中，創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入，對(duì)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)十分重要。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；創(chuàng)新

隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。在這一過(guò)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，流轉(zhuǎn)速度非常快。農(nóng)民與其他集體或個(gè)人進(jìn)行農(nóng)村土地交易的權(quán)利，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程。這是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。優(yōu)化和配置農(nóng)地資源，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)用地產(chǎn)量。因此，在實(shí)際工作中，需要全面分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、加速土地流轉(zhuǎn)“無(wú)償變有償”的改革步伐

（一）如果流轉(zhuǎn)土地仍是經(jīng)營(yíng)糧油等傳統(tǒng)農(nóng)作物，農(nóng)戶(hù)要求取得全部流轉(zhuǎn)凈收益的，應(yīng)予支持；

（二）如果流轉(zhuǎn)土地已進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的，流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由農(nóng)戶(hù)與村委會(huì)平等協(xié)商、自愿約定，協(xié)商不成的，根據(jù)實(shí)際情況及有關(guān)政策予以確定；

（三）如果農(nóng)戶(hù)只是要求村委會(huì)提高轉(zhuǎn)包金的，因涉及轉(zhuǎn)包合同關(guān)系，根據(jù)合同相對(duì)性原則，不予支持。

當(dāng)然，如果村委會(huì)確實(shí)從未向農(nóng)戶(hù)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，農(nóng)戶(hù)要求確認(rèn)該協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)予支持。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長(zhǎng)，季節(jié)性強(qiáng)，基于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的考慮，農(nóng)戶(hù)應(yīng)取代村委會(huì)作為轉(zhuǎn)包合同的發(fā)包人，承繼轉(zhuǎn)包合同的權(quán)利義務(wù)。筆者建議，采取此種流轉(zhuǎn)方式的村委會(huì)應(yīng)當(dāng)就流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶(hù)盡快進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成書(shū)面的補(bǔ)償協(xié)議，逐步實(shí)現(xiàn)向有償流轉(zhuǎn)的過(guò)渡。

二、提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新機(jī)制

（一）促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)和土地流轉(zhuǎn)受讓方是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易主體，特別是近幾年發(fā)展起來(lái)的種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，已成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重要力量，主導(dǎo)著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)模和速度。所以，近兩年以來(lái)，我市把大力培育發(fā)展種田大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效載體放在農(nóng)業(yè)工作的重要位置來(lái)抓。

（二）采取積極的土地流轉(zhuǎn)政策

各級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，必須確立支持土地流轉(zhuǎn)就是支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并對(duì)流出、流入方采取扶持鼓勵(lì)政策，對(duì)流入方按流入面積、種植作物給予相應(yīng)的政策性補(bǔ)貼資金；對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，在信貸、保險(xiǎn)、用電等方面給予優(yōu)惠政策、大力扶持，以鞏固土地流轉(zhuǎn)成果。

（三）加強(qiáng)政府引導(dǎo)，著力政策推進(jìn)

土地流轉(zhuǎn)處于起步階段，政府引導(dǎo)尤為重要。第一，以政策服務(wù)為中心，營(yíng)造流轉(zhuǎn)氛圍。出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，全面宣傳貫徹黨中央土地政策，解除部分基層領(lǐng)導(dǎo)和群眾思想疑慮。第二，綜合規(guī)劃，選好發(fā)展項(xiàng)目。按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，著力招商引資。第三，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，明確部門(mén)分工，專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理，一條龍服務(wù)。

（四）做到“三個(gè)結(jié)合”

“三個(gè)結(jié)合”：一是土地流轉(zhuǎn)要和土地規(guī)模相結(jié)合。我們以增加農(nóng)民收入，提高糧食產(chǎn)量為目標(biāo)按照政府引導(dǎo)、試點(diǎn)示范、穩(wěn)步推進(jìn)的總體思路，充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位，合理組織有效引導(dǎo)，以流轉(zhuǎn)促規(guī)模，以規(guī)模帶流轉(zhuǎn)，走出了土地良性流轉(zhuǎn)的路子，使農(nóng)民真正流得出，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入真正得到提高，減少土地糾紛的發(fā)生。二是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。三是土地流轉(zhuǎn)要和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)必須立足于大農(nóng)業(yè)、大農(nóng)機(jī)、大科技，才能使流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入增加。使農(nóng)民土地土地流得出不發(fā)生土地糾紛。

（五）土地流轉(zhuǎn)要依法開(kāi)展，要充分尊重農(nóng)民的愿意

政府部門(mén)要積極宣傳、動(dòng)員、引導(dǎo)和扶持，縣上要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，組建辦事機(jī)構(gòu)，賦于職能，并從資金、技術(shù)、人才、政策等方面大力支持，鄉(xiāng)村兩級(jí)要大力宣傳動(dòng)員，積極引導(dǎo)，先行開(kāi)展示范試點(diǎn)，爭(zhēng)取得到農(nóng)民認(rèn)可，自愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不要全面鋪開(kāi)，不能強(qiáng)行推進(jìn)，更不能搞一刀切。

（六）要進(jìn)一步建立與土地流轉(zhuǎn)相對(duì)應(yīng)的保障機(jī)制

要加大對(duì)有一定文化基礎(chǔ)的青壯年勞動(dòng)力的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促使其向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；通過(guò)短期、單項(xiàng)的實(shí)用技能培訓(xùn)，幫助年齡較大、文化基礎(chǔ)較差的農(nóng)戶(hù)成為有一技之長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)能手；特別要完善以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，從根本上解決農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂(yōu)。

（七）土地所有主體、使用主體的權(quán)力被虛化，造成農(nóng)民權(quán)益受侵害。

產(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作的基本保證，然而，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較為混亂。首先是權(quán)屬不明確，造成權(quán)屬邊界模糊，現(xiàn)行的土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度上制定的（“三級(jí)”就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組），但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級(jí)中的哪一級(jí)所有就比較模糊。其次是土地所有權(quán)主體的界定模糊，我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體組織所有，但是實(shí)際上，土地所有權(quán)的絕大部分均由國(guó)家行使與掌握，農(nóng)村中的村集體在一定程度上充當(dāng)?shù)氖菄?guó)家與農(nóng)民之間的“行政牽制機(jī)構(gòu)”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛化的狀態(tài)。最后，農(nóng)民土地使用權(quán)受到集體權(quán)力的覆蓋，現(xiàn)行的土地制度規(guī)定土地是集體所有、使用受農(nóng)民支配這樣一種機(jī)制。但是由于缺乏農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組等“集體代表”的監(jiān)督機(jī)制，使得基層政權(quán)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)。這樣，普通農(nóng)民不僅難以對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且他們自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)往往受到侵犯，造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益缺乏保障。如一些地方政府的“家長(zhǎng)制作風(fēng)”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績(jī)工程和自身利益進(jìn)行權(quán)力尋租，官商資本相勾結(jié)等侵犯農(nóng)民利益的情況時(shí)有發(fā)生。

（八）深化農(nóng)村土地承包制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。

具體思路是：強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是在外流勞動(dòng)力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶(hù)分散承包土地的經(jīng)營(yíng)格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包。二是將土地這一基本的生產(chǎn)要素商品化。家庭承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和社會(huì)福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)民被推向了市場(chǎng)，土地的這一雙重性質(zhì)應(yīng)該隨之改變，要將土地作為商品價(jià)格化，即按不同等級(jí)確定土地的市場(chǎng)價(jià)格，按照價(jià)格規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)法律、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系多個(gè)環(huán)節(jié)加以配合，土地流轉(zhuǎn)定會(huì)在不斷的實(shí)踐過(guò)程中，逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展要求，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的變革，這對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民具有十分重要的意義。

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