政策性森林保險發展現狀與現實困境分析
——以山東省為例

孫 樂 陳盛偉

（山東農業大學經濟管理學院，山東 泰安 271018）

一、引言

林業是事關國家生態與可持續發展的基礎產業，林木生長周期長，面臨嚴重的自然風險和人為破壞風險，具有弱質性特征。從1984年開始，我國開展森林保險管理林業風險，但發展相對遲緩。森林保險具有準公共物品屬性，其不僅能穩定林農的林業生產，還具有保護生態環境等功能，具有正外部性。但森林保險難以滿足“大數定律”的要求，保險標的的風險發生并非相互獨立，故而存在較大的賠付風險，這致使森林保險不能單純依賴市場運作。鑒于森林保險的有關屬性和我國實踐的經驗，2008年，我國提出建立政策性林業保險制度。

山東省是林業生產第二大省，截至2017年底，山東省林業總產值達7210億元，年均增長9.8%。山東省于2013年正式開展政策性森林保險，2014年4月，山東省林業廳印發《山東省森林保險條款》，指導全省開展政策性森林保險工作。2017年底，山東省公益林和商品林參保面積分別為1163.11萬畝和5.05萬畝，各收保費4652.43萬元和30.3萬元。盡管山東政策性森林保險發展迅速，但參保率依然不足。推動山東省政策性森林保險發展，需著力解決山東省政策性森林保險面臨的現實困境，本文基于此進行了分析論證。

二、山東省開展政策性森林保險的必要性及發展現狀分析

（一）山東省開展政策性森林保險的必要性分析

1.山東省林業發展常遭受災害困擾。林業是高風險產業，山東省林業常受火災、有害生物災害的困擾。山東地區屬于暖溫帶大陸性季風氣候，春季和冬季較為干燥多風，極易發生重大森林火災，全球性氣候變暖加劇了森林防火工作的嚴峻形勢。近年來損失較大的兩次泰山森林火災分別發生在2011年4月和2013年3月，2016年11月－2017年3月，5個月內山東省發生森林火災9起，其中4起火勢較大。除了火災以外，山東省林業也面臨著較大的蟲害風險。山東省林業有害生物統計如表1所示。

表1 山東省林業有害生物統計

山東省林業廳發布報告指出，省內有害生物年均發生面積為750萬畝，造成直接經濟損失等44.2億元。其他災害還包括臺風災害、雨雪冰凍災害、洪澇災害等。山東半島每年都有臺風侵擾，從而造成山東半島形成風災、暴雨洪澇災等。暴雨災害主要出現在膠東半島南北部，罕見特大暴雨主要出現在成山角至牟平一帶沿海地區，大風災害主要發生在膠東半島北部的成山角至萊州，膠東半島南部的即墨至石島。林業災害的多樣性和頻發性易造成林業生產的不穩定，給林農和相關經營組織帶來經濟利益損失。

2.山東省林業進入加速發展轉型期。1949年以來，山東省林業總產值總體呈上漲趨勢，進入21世紀以后，山東省林業總產值呈指數化增長（見圖1）。2016年山東省林業總產值較2000年提升209.7%。山東省林業總面積也呈波動性增長（見圖2）。山東省重視林業發展，盡管山東目前森林資源較少，發展空間相對狹窄，但省政府在綜合考慮的基礎上仍然堅定的提出使山東省林木覆蓋率到達30%，實現綠色山東的目標。在山東省林業“十三五”規劃中，山東省以構建“現代生態林業、現代富民林業、現代人文林業、現代智慧林業”的林業體系為目標，著力推進森林資源培育方式轉變、推進森林資源保護管理方式轉變、推進林業經營方式轉變、推進林業投融資機制轉變、推進林業科技創新方式轉變。推動林業發展，尤其是構建現代富民林業，需保障林業基礎生產穩定，降低林業災害帶來的經濟損失。

圖1 1949年－2016年山東省林業總產值（億元）

圖2 2006－2015十年間山東省林業面積情況

3.山東省林農需要政策性森林保險。2011年，山東省集體林權制度主體改革的任務已經基本完成，全省集體林地全部明晰產權，確立了林農的經營主體地位。林農作為經營主體，享受林業生產收益的同時也要承當相應的風險，山東省多樣、頻發的林業災害會激發林農管理風險的意愿。森林保險作為一種簡單易操作的風險管理工具，較容易被林農接受。但林業風險具有特殊性：損失風險集中，一次林業災害事故涉及區域廣；森林分布點多面廣，加之林區多為交通不便的偏遠山區，加大了開展森林保險和承?？刂频碾y度，相比其他業務也增添了許多額外的費用支出。由于這些因素的存在，致使森林保險難于單獨依賴市場化運作，即市場失靈。根據公共經濟理論，對于市場失靈的產品，政府應給予干預。因此，開展政策性森林保險是山東省的現實選擇。

（二）山東省政策性森林保險發展現狀

1.山東省政策倡導森林保險發展。2013年，山東省展開政策性森林保險探索，當年8月，中華聯合保險公司與濟南市長清區林業局正式簽訂了長清區商品林（櫻桃、杏）政策性保險，該保單保費完全由政府財政負擔，惠及869戶林農。2014年，山東省《山東省森林保險條款》頒布，指導全省開展森林保險工作。2015年5月1日《山東省森林資源條例》實施，其第三十三條指出“鼓勵森林經營者參加森林保險。縣級以上人民政府應當根據國家有關規定對公益林和商品林等保險給予保費補貼”。2018年6月山東省林業廳等部門聯合印發了《關于完善森林保險制度實施方案》，在森林保險的保險金額、保險合同條款、保費補貼等方面進行了改進。山東省根據生產實際和政策性森林保險的運行經驗，不斷完善政策，引導政策性森林保險的發展，為其構建了良好的宏觀環境。

2.山東省政府與保險公司形成穩定合作關系。山東省政府出臺實施政策性森林保險文件后，各級地方政府協調林業部門、財政部門和保監局互相配合，開展政策性森林保險承保工作。在各方共同努力下，各部門之間形成以山東省林業廳為主導的協作機制。同時，山東省林業廳先后與太平洋保險公司、泰山財產保險公司、中華聯合財產保險股份有限公司、安華農業保險公司簽署開展森林保險的合作協議，形成了“部門協調、政府主導、保險公司競爭參與”的發展模式。

3.山東省政府財政支持森林保險開展。對于已基本完成林權制度改革、產權明晰、生產和管理正常的公益林和商品林，山東省出臺文件進行財政補貼。其中，具有中央財政補貼的公益林和商品林，其保險費用分攤比例如表2所示。

表2 山東省公益林、商品林保險保費分攤比例① 單位：%

對于省級財政補貼的險種，蘋果、桃和局部試點的冬棗、鴨梨等，其保險保費分擔比例如表3所示。

表3 山東省蘋果、桃，冬棗、鴨梨（局部）保險保費分攤比例單位：%

財政補貼體現了山東省森林保險的政策性屬性，一定程度上有降低林農負擔的作用，有提升林農投保積極性的預期效果。

三、山東省政策性森林保險發展的現實困境

（一）山東省森林保險的法規不完善

目前，山東省還沒有完善的森林保險法規，森林保險的性質難以界定。盡管山東省先后發布了《山東省森林保險條款》《山東省森林資源條例》《關于完善森林保險制度實施方案》等文件，但在森林保險的運營范圍調整、保險公司進入和退出機制、承保理賠規范、新產品開發等方面尚未有明確的法規界定。森林保險和其他商業保險差別大，林業風險多樣、頻發的特殊性和森林保險投保群體經濟上的特殊性本就使得森林保險業務操作復雜，再加之缺乏規范的森林保險法律法規，森林保險承保公司在經營時缺乏操作依據，經營、承保、理賠過程中隨意性、盲目性的問題突出。

（二）政策性森林保險供需雙向不足

1.林業經營者支付意愿較低，對森林保險缺乏認知。林業經營者收益微薄，尤其是公益林的經營管理農戶。生態公益林主要是生態效益和社會效益，農戶幾乎沒有經濟收益，但林農依然要繳納10%的保費，這增加了林業經營者經濟負擔，林業經營者繳納保費的自覺性和積極性不高。再加之林農對森林保險認知不足，心存僥幸，認為森林災害出現概率低，即使受災也可依法采伐林木獲得經濟補償，購買森林保險的必要性不大。此外，部分林業經營者林業生產規模小，林業收入在其收入結構中占比小，因而對森林保險的支付意愿不足。

2.森林保險供給主體較少，保險產品供給單一。截至2018年4月，山東省僅有四家保險公司與林業廳簽署框架協議，有9家經原中國保險監督管理委員會批準的具有農業保險資質的供給主體可參與山東省政策性森林保險的承保，如表4所示。

表4 山東省政策性森林保險承保資質情況

山東省在政策性森林保險承保機構選擇上要求，在一個縣（市、區）原則上要求在一種保險品種上選擇一家農業保險經辦機構，縣級尚未建立分支機構的保險公司不得承保農業保險業務，這使得各地可選擇的供給主體更少。同時，山東省政策性森林保險條款統一制定，承保公司自主權較小，產品幾乎完全同質，致使林業經營者的多樣化需求得不到滿足。山東省政策性森林保險對不同林木劃定了統一的費率、保險金額和保險責任，這一方面影響森林保險的公平性，也遠不能滿足林農的個性化需求，影響山東省政策性森林保險的快速發展。

（三）政策性森林保險保費補貼品種少且結構缺乏靈活性

當前，公益林、商品林等森林保險品種已納入中央和山東省財政補貼范圍，蘋果、桃、冬棗（局部）、鴨梨（局部）納入山東省財政補貼范圍，但板栗、核桃等山東省主要的地方特色林產品尚沒有被納入。山東省政策性森林保險的保費補貼由中央財政、省級財政、市縣級財政按比例補貼，市縣級財政一般承擔15%～35%的保險費用。但山東省內森林資源豐富的地市財政收入相對較少（見表5）。這種補貼結構增加了市縣財政的支出壓力，尤其是存在財政困難的市縣，無疑是對市縣財政的雪上加霜，因此部分市縣政府存在消極對待森林保險的現象。

表5 山東省各地市森林資源與2017年GDP、一般公共預算收入

（四）森林保險勘察定損困難

林業生產周期長，生長過程中面臨的風險多樣、頻發，其風險損失的測定技術專業性強，對保險公司的承保理賠、風險管控都提出了很高的要求。從地域上來看，森林資源集中連片、地形復雜的魯中、魯中南山區和膠東丘陵區是山東省森林火災主要風險區域，這些生產地區地形復雜、情況多變，林業經營單位較為分散，給森林保險的承保、查勘定損、理賠、風險控制帶來相當的難度。此外，人才稀缺也是導致森林保險定損理賠困難的原因之一，森林風險事故發生以后，缺乏熟悉林業且有公信力的資產評估人員進行評估定損，常面臨保險公司熟悉林業的定損人員不足以使林農信服，第三方定損評估機構不了解林業生產實際而無法科學定損的窘境。

四、山東省政策性森林保險的發展建議

（一）推動建立政策性森林保險法規體系

推動森林保險快速發展，首先要建立健全相關法規體系。山東省應根據地方實際情況制訂相應的法規，為森林保險的發展提供規范可行的法律依據。在推進地方法規制定過程中，一方面應根據山東省林業發展的實際規律科學界定森林保險的設計標準、業務范圍、運營方式、保障水平等，形成森林保險從設計到運行都有法可依、有章可循的法律機制；另一方面，應建立森林保險承保機構的進入退出法規，引導保險公司在政府協調下，有序、適度競爭地開展森林保險業務。

（二）提高林業經營者的風險意識

加大對政策性森林保險的宣傳力度，逐漸提高林農對森林保險的認知。注重發揮林業部門和保險機構的宣傳職能，在承保前通過電視、網絡、廣播、現場宣講等形式向林農強調森林保險的重要作用，增強林農的森林保險意識。對于大型林場經營戶，可以通過邀請專業的保險人員、專家開展專題講座或培訓，一方面提高林農風險保障意識，另一方面也可提高大型林場經營戶的生產、育林技能。

（三）增加森林保險供給主體及產品

政府應適當降低森林保險承保公司的準入門檻，采用政策激勵等方式，鼓勵有資質的中小型保險公司從事政策性森林保險業務，通過市場細分激發森林保險市場活力，通過競爭促使保險公司優化產品，提高供給效率和質量。保險公司應積極創新保險產品，豐富森林保險品種。森林保險產品應該滿足林農的差異化需求，根據不同森林生長階段、主要災害類型、林木品種等要素進行差異化設計，實行不同的費率和保險金額，通過滿足林業經營者多樣化的保險需求，提高其購買意愿。此外，山東省可借鑒農業氣象指數保險產品的先進經驗，推動保險公司與科研單位開發森林氣象指數保險，既可降低傳統森林保險的勘察定損成本，也可有效減少逆向選擇、抑制道德風險。再者，可以借鑒漁業互助保險的模式，嘗試在政府引導下發展森林互助保險。

（四）優化政府保費補貼結構

森林保險具有公益性，在山東省政策性森林保險供需雙向不足的情況下，更要堅持發展政策性的森林保險。在財政補貼的分擔方面，不僅要考慮森林的盈利性屬性，也應考慮其外部效應。公益林是為了保證國家的生態安全而設立的，屬于國家公共產品，建議公益性森林的保險的保費支出由中央和省級財政共同承擔。商品林的保費由省政府根據各地區財政實際情況，劃分相應的中央、省級財政、市縣級財政以及林業經營者個人的承擔比例，保障地方政府貫徹落實森林保險的積極性。此外，山東省政府應逐步將主要的地方林木及其產品納入財政補貼范圍。

（五）完善森林保險的配套設施

首先，森林受災數據是發展山東省政策性森林保險的基礎，山東省應疏通信息渠道，協調各部門構建林業信息系統，通過構建完整、真實的森林受災數據庫，科學厘定山東省政策性森林保險的費率。其次，將山東省政策性森林保險與生產技術服務、氣象預測、防災減損、政府救濟統籌結合，提高新科技在林業防災減災、查勘定損中的應用。最后，充分利用省內的山東農業大學、青島農業大學和山東農業工程學院三所農林類高校的優勢，通過人才培養和社會培訓等方式提升森林保險的相關人才儲備，鼓勵社會培訓機構加強對森林保險人才的培訓。