美國政治演變可能到達(dá)臨界點(diǎn)

張家棟

美國一家媒體不久前發(fā)文稱，美國總統(tǒng)特朗普不尊重美國武裝部隊(duì)非政治化的傳統(tǒng)，而且正在激化軍政關(guān)系。文章舉例說，特朗普上月取消中情局前局長(zhǎng)約翰·布倫南接觸涉密文件的安全許可。這引起了更多退休國家安全官員的不滿，甚至一些現(xiàn)役軍官也對(duì)此表示批評(píng)，說這違反了不可侵犯的軍事專業(yè)原則。有評(píng)論說，這些事件暴露了美國軍政關(guān)系的潛在危機(jī)，表明基于不成文準(zhǔn)則和傳統(tǒng)做法的制度脆弱性。

筆者認(rèn)為，這些事件和跡象所暴露出的，不僅僅是美國行政體系與軍事安全體系之間的關(guān)系，還包括美國政治結(jié)構(gòu)的不斷變化。人們要思考的是：為何美國總統(tǒng)有如此大的幾乎不受約束的權(quán)力？在美國總統(tǒng)做出一些非常規(guī)決策的時(shí)候，美國政治設(shè)計(jì)中的牽制性力量，是如何失效的？

特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以后，幾乎以一種反正規(guī)的方式來推行自己的內(nèi)外政策。從對(duì)美國的主要貿(mào)易伙伴展開貿(mào)易戰(zhàn)，到退出一系列重要國際機(jī)制，再到國內(nèi)一些飽受爭(zhēng)議的政策，都引起過很多抗議和批評(píng)，但卻幾乎沒有一次失手過。在美國的政治設(shè)計(jì)中，三權(quán)分立、新聞自由是保障美國行政部門不濫用職權(quán)的關(guān)鍵。在對(duì)外政策設(shè)計(jì)上，與盟國協(xié)商的傳統(tǒng)也是一個(gè)重要平衡機(jī)制。但現(xiàn)在，這些好像是都失效了。

沒有人可以在一年多時(shí)間里改變美國，特朗普總統(tǒng)也不可能。雖然特朗普被描述為美國歷史上對(duì)規(guī)則、原則破壞最大的總統(tǒng)，但其實(shí)他只是暴露了美國政治制衡體系已遭破壞的事實(shí)。美國政治體系早就被破壞了，特朗普只是充分利用了這種破壞的后果而已。美國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多極分化導(dǎo)致碎片化趨勢(shì)加劇，其結(jié)果是美國國會(huì)行動(dòng)能力下降以及美國總統(tǒng)權(quán)力上升；總統(tǒng)權(quán)力上升又導(dǎo)致對(duì)強(qiáng)力執(zhí)行部門的偏愛，這是導(dǎo)致美國政治生態(tài)變化的主要原因。

美國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的碎片化是理解美國政治變化的關(guān)鍵性因素。美國人口結(jié)構(gòu)碎片化有加速的趨勢(shì)。目前，構(gòu)成美國政治文化基礎(chǔ)的基督教歐洲裔白人比例不斷下降，到2050年將在45%左右，不足美國人口總數(shù)的一半。同時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)多極分化現(xiàn)象，貧富界線沿著區(qū)域、種族、宗教、語言和受教育程度等不同身份群體展開。這導(dǎo)致美國國會(huì)議員所代表的利益群體不斷分化，達(dá)成一致的難度不斷上升，導(dǎo)致整個(gè)立法體系的影響力下降。

美國政治權(quán)力的總統(tǒng)化是過去幾十年來的一個(gè)重要趨勢(shì)。美國三權(quán)分立、相互制衡的政治設(shè)計(jì)中，立法和行政是兩個(gè)主要的主動(dòng)性權(quán)力部門，司法是一個(gè)主要的被動(dòng)性權(quán)力部門。但隨著立法部門因政治碎片化而被削弱，總統(tǒng)所代表的行政部門權(quán)力不斷上升。美國國會(huì)本來擁有“批準(zhǔn)（行政部門）賦稅、貿(mào)易、征兵、財(cái)政等重要內(nèi)外政策，批準(zhǔn)政府及總統(tǒng)與外國政府和國際機(jī)構(gòu)締結(jié)的條約、協(xié)定，決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平”的權(quán)力。但由于國會(huì)難以形成一致，總統(tǒng)越來越多地使用總統(tǒng)令的形式來繞開國會(huì)。例如，特朗普之所以有權(quán)宣布退出伊朗核協(xié)議，是因?yàn)樯先慰偨y(tǒng)奧巴馬在簽署的時(shí)候，就沒有提交國會(huì)批準(zhǔn)。自始至終，國會(huì)都在這一重大事務(wù)中缺席了。

美國對(duì)外政策的軍事化是一個(gè)重要現(xiàn)象?？偨y(tǒng)權(quán)力的上升，不僅改變了美國的傳統(tǒng)政治設(shè)計(jì)，也改變了行政部門內(nèi)部的權(quán)力分配，改變了官僚集團(tuán)與政治官員之間相互制衡的關(guān)系。美國一直堅(jiān)持文官領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的傳統(tǒng)。總統(tǒng)權(quán)力上升后，很難在自己的體系中吸收太多的軍事專業(yè)人才，但可以在自己的體系吸收更多的外交人才。這導(dǎo)致白宮在對(duì)外政策決策權(quán)中的地位上升，國安會(huì)等總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)逐漸壓倒國務(wù)院、商務(wù)部等傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)。但由于軍政分立原則以及軍事部門的專業(yè)性更高，總統(tǒng)對(duì)軍事部門的依賴度反而上升，從而導(dǎo)致美國對(duì)外政策中的軍事化現(xiàn)象。

美國在變化。這一變化不僅體現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)軍事力量，以及在國際社會(huì)中的地位和聲望等方面。美國的政治結(jié)構(gòu)，尤其是其正式政治結(jié)構(gòu)以外的政治文化以及相應(yīng)的準(zhǔn)規(guī)則和潛規(guī)則體系，也在發(fā)生變化。這一變化早就開始，但特朗普總統(tǒng)的一系列作法，可能加速這一變化走向臨界點(diǎn)。▲

（作者是復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授）