部分農民專業合作社虛為“農民名義”亟待關注

程立麗

[摘? 要]近年來，以“農村集體”為名的各類合作社迅猛發展，在一定程度上為壯大農村實體經濟，拓寬農村經濟發展渠道，為農民走上共同富裕之路起到了積極作用。但在發展過程中，還存在部分農民專業合作社設立“空殼社”套取國家資金，入股資本向大戶集中，“近親結對”等虛為“農民名義”的現象。

[關鍵詞]農民合作社;農民名義;關注

[中圖分類號]F320;F321.4? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）02-0062-04

一、我國農民專業合作社發展基本情況

結合目前我國農村實際發展情況，借鑒世界范圍內主要發達國家農村經濟發展模式，積極推廣農民專業合作社應該成為破解我國“三農”問題的重要路徑選擇。農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織①。截至2016年底，我國依法登記成立的農民合作社約179.4萬家，是2007年底施行《中華人民共和國農民專業合作社法》時的68倍，入社農戶約占全國農戶總數的44.4%。目前，我國農民合作社呈現出“規模不斷擴大，數量逐年增加，覆蓋面繼續拓寬，示范作用日漸增強”的蓬勃發展趨勢。

改革開放以來，我國農村經濟體也逐漸融入市場經濟，1978年以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經營模式開展以來，農村經濟被進一步激活，農民生產積極性得到空前提高。但隨著農業經濟市場化程度的提高，小農經濟顯然已不能適應經濟的發展。20世紀80年代中期，我國政府通過試點支持的方式陸續開始探索農民專業合作社。2002年12月《中華人民共和國農業法》正式實施，農民合作社模式通過法律的形式得到明確鼓勵和支持。2007年7月1日我國首部專門規范和發展農民合作的法律——《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施。為配合《中華人民共和國農民專業合作社法》順利實施和推行，國家又陸續出臺了一系列優惠政策，在財政補貼、稅收減免、金融服務、項目承擔、人才培養、用地、用電、倉儲運輸等方面給予了大力支持。農民專業合作社的數量和規模日益壯大，為深化農村經濟體制改革注入了新的活力。但在發展的同時，也出現了部分“空殼”合作社，以“合作社”為名“擠占”國家政策、套取財政補貼等行為。同時，還存在入股資本向“大戶集中”，村干部權力“尋租”，科技含量及附加值低等諸多困難。

二、農民專業合作社產生和發展的重大意義

（一）有利于破解“三農”發展難題，實現農業現代化

隨著世界經濟全球一體化的迅速發展，我國農業產品越來越多地在世界市場范圍內流通。目前，以家庭聯產承包責任制為基礎的農業生產經營方式，在一定程度上已不能很好滿足經濟發展的需求。而“組織化程度高、規模化生產經營成本低”的農民專業合作社，可以有效破解小農經濟抵御自然災害與市場風險能力低的弊端，可以將分散的農戶凝聚在一起，根據市場變化自主生產經營，集中力量辦大事。同時，也能有效實現規?；a和經營，逐步實現農業現代化。

（二）有利于加快農村經濟體制改革，早日實現“脫困致富奔小康”的目標

隨著農民專業合作社規?；⑿б婊目焖侔l展，農民脫貧致富奔小康的步伐大大加快，也有力推動農村經濟體制改革的步伐。同時，農民專業合作社也有利于構建新型農業經營體系，推動美麗鄉村建設，有利于農村富余勞動力向城市轉移，加快城市化建設進程。一方面，進城務工的農民將土地流轉到合作社后，可以搬遷到務工的城市居住，能較好地解決以往農民在“春耕、夏收、秋種”時節往返城市和鄉村奔波的局面。另一方面，有利于解決“三四線城市”房產去庫存的難題，加快中小城市建設的步伐。同時，大量農民進城后，還將有利于農村土地的整合，把一家一戶的宅基地變成耕地，提高土地利用率。

（三）有利于規避市場風險，降低交易成本

隨著市場經濟全球一體化的發展，農產品也必將參與到國際化市場競爭格局之內，市場競爭的程度也將會隨之愈演愈烈，農民承擔的市場風險將會逐步增大。單戶農民將難以及時獲取市場信息，也很難根據季節和市場的需求，調整農業生產布局。專業化經營和管理的農民專業合作社能利用自身的信息優勢和規模效應抵御市場風險，在農產品價格方面還能掌握一定的議價權。實行專業分工的農民合作社，能合理配置各種資源，提高農業生產效率，降低生產成本。同時，通過專業合作社的發展和帶動，能有效實現農牧業現代化。當資本積累到一定程度后，部分農民專業合作社還可以轉型為“生產加工型企業”，或與農產品加工龍頭企業建立良好的合作關系，實現“公司+合作社”運營模式，積極打造區域農產品綠色品牌，擴大農產品在國際市場的占有率。

三、國外合作社發展歷程

自1844年羅虛代爾公平先鋒社成功創辦以來，農民合作社的發展歷程已經過170多年，遍布世界160多個國家和地區，農民合作社市場經營模式也成為發達國家實現農牧業現代化的主要發展途徑。縱觀世界發達國家農民合作社發展模式，由于國情和政策的差別，主要有三種模式：一是美加模式，即北美模式，主要以美國、加拿大為代表，其特點是以大農場、大農業為基礎的跨區域綜合性合作社模式;二是歐洲模式，以法國、德國為代表，以專業合作社模式為主，其特點是專業性較強，科技化程度高;三是日韓模式，即東方模式，以日本、韓國為代表，其特點是綜合性較強、政府行政管理影響大。

（一）以美國為代表的美加農業合作社

1841年和1815年美國分別在威斯康星州和紐約州建立了兩個奶牛合作社。1922年被譽為“合作社大憲章”的《帕爾·沃爾斯太德法》出臺后，美國農業合作社逐漸發展壯大。其特點主要為跨區域聯合與協作，以共同銷售型農業合作社為主，專業化程度高，產品的深加工能力強，現代化產業化特點突出，合作社生產的農業產品占比高。

（二）以法國為代表的歐洲農業合作社

早在1884年法國政府就實施了《職業組合法》，在此法律框架的基礎上，農民通過自愿互助的方式，成立了以葡萄種植、釀酒及農業生產、倉儲、加工為基礎的各類職業合作社。在此發展過程中，法國根據實際情況又陸續出臺了一系列農業合作社經濟政策，并于1960年出臺了《農業方針法》，把組織性較弱的肉類加工、水果蔬菜等行業納入農業合作社。隨之，集“生產、加工、銷售”三位一體的專業合作社陸續建立，于是規模大、競爭力強的農業合作社陸續開始了兼并重組活動。分工較細、專業性較強的合作社規模不斷擴大，銷售額逐步上升。1972年，法國政府又通過立法的形式給予了農業合作社法人身份地位。1985年以來，法國農業合作社通過自身調整，合作社提供原材料和產品銷售功能得以強化，規模得以進一步擴大，在農業生產中已成為一個競爭力較強的龐大經濟體。

（三）以日本為代表的日韓農業合作社

在借鑒歐洲和美加合作社模式的基礎上，日本結合自身國情走出了一條獨特的農業合作之路。1947年日本出臺《農業協同組合法》，成立了日本農協，并自上而下建立了“全國農協、縣級農協、基層農協”三級組織。其突出特點是政府行政管理和指導性強，日本農協在政府的統一指導下開展工作，既代表農民利益，又代表政府利益，是鏈接政府和農民的橋梁。日本農協克服了歐洲合作社自發產生到規范發展的漫長過程，在政府統一行政管理下，日本農民絕大多數都成為了合作社成員，其保險醫療、福利、教育等基本保障都有合作社承擔，其生產資料和產品銷售也基本由農業合作社統購統銷。

四、部分農民專業合作社虛為“農民名義”的主要表現

（一）“空殼”合作社虛為“農民名義”套取國家資金

部分農民專業合作社負責人、少數基層干部沒有認識到成立合作社的真正意義和目的。導致部分專業合作社在成立的初期就存在目的不清，動機不純的思想傾向，致使以套取國家項目資金為目的“空殼社”大量涌現。目前我國農民專業合作社還處于萌芽發展階段，配套的法律規范不到位，加之成立合作社手續簡、門檻低、不收費、不年檢、不驗資、無注銷機制、監管缺失等一系列原因，導致部分合作社空殼虛行，成了滋生腐敗的溫床。部分合作社在申報財政補助資金的過程中，與公務人員相互勾結，騙取財政補助資金，然后進行“利益”分成。如在某縣檢察院公布的涉農職務犯罪案件中，農民專業合作社案件占涉農案件立案總數的74%。另據2017年6月25日中央電視臺《焦點訪談》報道：作為國家扶貧開發工作重點縣的四川省蒼溪縣，友誼獼猴桃專業合作社假冒貧困戶的名義套取省級財政扶貧資金120萬元。

（二）入股資本向“大戶集中”，且“近親結對”現象嚴重

《農民專業合作社法》規定，農民合作社成立的宗旨為“促進農業和農村經濟發展”。而現實操作中，部分農民合作社違背了這一宗旨，導致入股資本向“大戶集中”，且“近親結對”現象嚴重。據調查，我國西部某縣親戚聯盟成立的合作社約占農民合作社總數的50%，其中90%以上的合作社被“大戶”所控制。大多數社員都是直接將土地或草場以“流轉”的方式入股到合作社?！按髴艏小被颉敖H結對”成立農民合作社在成立的初期尚能有效提高效率，快速實現讓“一部分人先富”的目標，但隨著國家實現小康社會目標的臨近，此模式運轉下的農民合作社已不能很好適應當前政策的需求。因為在合作社產權結構上，大多數社員股權較少，民主決策機制很難有效發揮，導致普通社員對合作社經營不關心、缺乏參與民主管理的積極性。另外，按照股權分紅的運行機制，普通社員從中得到的紅利也微乎其微，很難實現共同富裕目標。入股資本向“大戶”集中，缺失民主集中、民主決策的事務監督機制，極易導致國家扶貧資金被擠占。

（三）“村干部”作為合作社負責人，在一定程度上極易導致權力尋租

據調查資料顯示，目前我國農民專業合作社負責人中，約有40%的理事會成員為村干部，且村支部書記或村主任擔任理事長的居多，在一定程度上混淆了與農村基層政權組織的關系，極易導致該類型的農民專業合作社進行權力尋租，利用職務之便及自身與政府工作人員的關系，為自己所控制的合作社爭取國家扶持項目和資金。

（四）科技含量及附加值低，農產品品牌建設匱乏

在我國，多數農民專業合作社還沒有形成規模效應和品牌效應，還處在生產和銷售初級農牧產品的起步階段，與發達國家農民專業合作社相比，產品的科技含量及附加值都比較低。特別是在我國欠發達西部地區，生產和銷售初級產品的農民合作社約占80%以上，多為種植和養殖類型的合作社，深加工再生產的能力較低，也沒有形成獨具自身特色的農產品品牌，帶動致富能力低。如在享有“糧倉肉庫”綠色品牌贊譽的新疆，大多數農民專業合作社沒有充分挖掘這一獨特的自然資源優勢，發展和經營獨具自身特色的農牧產品，幾乎處于生產和銷售只滿足當地需要的農牧產品，或生產銷售依靠數量維持運營的初級農產品。因其附加值較低，價格受國際國內市場影響較大。以新疆塔額盆地為例，近年來玉米、油葵和番茄等農作物受國際國內市場價格影響極大，加之自身又缺乏深加工能力，導致部分合作社生產經營困難。

五、對策建議

（一）借鑒國外發達國家合作社立法經驗，嚴格規范合作社運行模式

結合《中華人民共和國農民專業合作社法》，因地制宜，逐步出臺可供操作的相關配套措施，讓農民專業合作社在法律和政策的框架下規范運行。細化農民專業合作社各項內控制度，規范社員權利和義務。進一步加大對套取國家資金合作社的懲罰力度，建立健全利益分配機制與民主監督制度，保障“社員”權益不受侵害。如在合作社立法方面，美國國會和政府非常重視用法律的引導和規范作用，早在1926年美國就通過合作社市場法案（Cooperative Marketing Act）授權美國農業部收集、分析農業合作社資料，有效保證了合作社運行統計資料的真實性和規范性。

（二）加大管理力度，實施“寬進嚴行”的管理措施

進一步細化《農民專業合作社法》，對農民專業合作社實施“寬進嚴行”的管理政策，即在合理放寬農民專業合作社成立門檻的基礎上，規范農民合作社運行機制。建議相關部門加大對合作社的事后監管力度，提高農民合作社年報、年報公示以及信息公示的及時性和真實性，建立“空殼合作社”或“休眠合作社”信息公示和舉報制度，把沒有真正經營的合作社列入異常合作社名錄，并建議納入“征信管理系統”，對其負責人從工商登記、貸款準入、旅游出行、高檔消費等方面進行限制，用監管手段實現合作社的優勝劣汰。

（三）實施合作社“去干部化”措施，加大“大學生村官”安置力度

加大對農村基層組織改革力度，把村干部從農民專業合作社中“解放”出來，讓專職村干部專心致志地處理村集體事務。建議加大對“大學生村官”的招考任用力度，把具有一定農業專業技能的優秀大學畢業生以國家公務員的身份安排到各鄉村，確保具有農業專業技能的村干部數量不低于80%，讓村干部真正成為溝通政府和農民的橋梁。這樣既可以緩解大學畢業生就業壓力，也可以提高村干部的整體素質，徹底破除村干部作為合作社負責人進行權力尋租的腐敗現象。

（四）加大農業技術投入，積極打造富有地域特色的品牌

加大對農民專業合作社的技術投入力度，農民專業合作社也應根據自身優勢，建立“生產+科研”的管理模式，引導農民專業合作社與高校、科研院所、市場政策研究等部門建立合作伙伴關系，把科技轉換為農業生產力。建議政府部門結合當地自然資源實際情況，積極籌劃、有條不紊地做好當地農牧產品品牌創建工作。合理布局農村產業結構，大力推廣先進的農業生產技術，積極引進現代化農牧業生產設備，全面提升特色農產品市場競爭力。積極發揮合作社特色農產品優勢，在縣域或鄉域內申請注冊富有地域特色的農牧產品商標，打響自己的綠色品牌，積極擴大市場份額占有率。加強合作社與超市、酒店、學校及單位食堂等各類市場主體的對接，把田間、牧場、生產車間的整個生產流程從綠色施肥、農藥合理使用、生產加工等環節用視頻的方式進行實時播放，讓消費者真正吃上“放心糧”和“放心肉”。

注釋：

①《中華人民共和國農民專業合作社法》，2007年7月1日起施行。

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