東北全面振興與地方政府治理體制創新

佟玉華

[摘? 要]東北全面振興的關鍵是要改變“政府強、市場弱”的體制弊端，正如習近平總書記在深入推進東北振興座談會上重要講話中指出，東北地區遇到的困難和問題，歸根結底仍然是體制機制問題。因此，要加快建立健全符合市場經濟規律、與市場經濟完全對接的服務型、法治型、信用型地方政府治理體制，構建穩定有序、公平競爭市場機制，為市場主體營造良好的營商環境。

[關鍵詞]東北振興;體制短板;政府治理;創新發展

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）12-0004-04

東北振興解決的并不是貧窮問題，而是在原有基礎上如何再創輝煌。實現東北全面振興需要很多條件，其中最為重要也是最欠缺的，是與市場經濟相適應的體制和機制條件。2018年9月，習近平總書記在深入推進東北振興座談會上指出：“東北地區遇到的困難和問題，歸根結底仍然是體制機制問題”，東北地區既欠缺促進市場競爭意識的制度安排，又欠缺鼓勵投資、創業發展的體制機制環境。東北地區由于市場化體制機制等制度有效供給不足，導致市場化進程遲滯，經濟社會發展緩慢。2015年7月，習近平總書記在部分省區振興東北地區老工業基地座談會上指出：“今天東北老工業基地振興的核心癥結，還是體制機制問題。必須從完善體制機制、搞活體制機制入手，形成一個同市場完全對接、充滿內在活力的體制機制。這是根本之策。”東北全面振興的關鍵點和關節點，就是要建立和健全符合市場經濟規律、與市場經濟對接的服務型、法治型、信用型政府治理體制，從而構建秩序規范、公平競爭市場機制，為市場主體營造良好的營商環境。

一、東北全面振興的關鍵是改變“政府強、市場弱”的體制弊端

政府太強、市場太弱是東北振興面臨的突出問題。在“官本位”慣性作用下，政府權力存在明顯的跨界，企業的市場主體地位沒有得到充分釋放，企業家的作用和職工的積極性沒有充分發揮出來，市場意識不濃。東北振興不是依靠上多少基建項目或資金扶持就能解決的，根本問題是體制問題。東北全面振興，需要對上一輪東北振興模式實行戰略性轉型，走出“政府主導型”的振興誤區，實現體制“闖關型”振興，按市場經濟要求進行地方政府治理體制創新。

眾所周知，在社會主義市場經濟體制的框架中，企業制度、市場機制和政府治理體制是最重要的三大因素。就東北目前發展狀況看，40年改革，由于政府治理體制改革滯后，政府職能轉變明顯不到位，與市場經濟要求的政府職能和效率相比存在著明顯的不適應，由此必然導致企業制度和市場機制構建遲緩。

1.政府職能轉變不到位，越位、缺位、錯位和失位同時存在。東北各級政府在經濟調節中對微觀干預較多，宏觀調節偏少，缺位、越位、錯位、失位同時存在，一些項目重復上馬、重復建設，導致產能過剩、原字號產品過多。直接調控的行政手段較多，利用經濟手段、法律手段的間接調節較少，導致不能很好地適應市場競爭，缺乏靈活性，不能很好地反映市場需求，經濟發展效率低下。對環境資源保護不力、統籌協調作用發揮不夠、公共服務供給不足也屢見不鮮。在具體操作過程中，一些政府工作人員分不清哪些事務該政府管，哪些事務不該管，亂作為時有發生，門好進臉好看事不辦，也是大量存在的。政府信用欠缺，新官不理舊賬，政策連續性差，法制意識淡漠，執行不到位，服務效能低，企業運營環境不優，生產經營要素成本高，企業引進人才和留住人才難，不但孔雀東南飛而且麻雀也東南飛的現象大量存在。

2.行政審批事項過多且效率低下。東北三省進行諸多審批事項改革，但仍然存在審批事項過多，效率低下問題，有些審批事項是明減暗不減，不重要的減，重要的不減，和部門利益關聯度小的減關聯度大的不減，審批過程缺乏透明和監督約束。尤其是事前審批過多，事中事后監管較少。

3.政府規范、監管市場秩序的力度不夠。規范市場秩序的法律法規不健全，執法不嚴，選擇性執法，管理松懈，紀律松弛，甚至有法不依，違法不究。由于政府治理體制不完善，真正公平競爭環境沒有形成。市場競爭是有條件的，就是市場主體權利平等，競爭規則公平。正是因為市場經濟是平等競爭的經濟，可以極大地激活社會的創造力和創新力，產生了創新國家和創新型社會。可以說沒有公平競爭就沒有市場經濟的活力和效率，也就沒有東北全面振興和全方位振興。改革開放40年，東北地區沒能完全適應市場經濟發展的要求，導致競爭不公、營商環境不優，給經濟社會發展帶來一系列深層次難題。

由于缺乏公平競爭，企業創新的外在壓力和動力較差。遼寧省2018年上半年，技改投資占比僅為4.6%，遠低于14%的全國平均水平，從而導致產業難以升級，經濟結構難以調整。規模以上的企業，國有企業占比近80%，國有企業中又有近80%的企業沒有進行混合所有制改革，企業效益低下。由于缺乏平等競爭，民營經濟發展環境不優，總量偏小，遼寧大約有300萬戶。同時，體量較小，全國500強民營企業中，遼寧省僅進入6家，同比浙江省則進入137家。由于缺乏公平競爭，勞動者創新創業積極性低，創新創業的機會不平等。習近平總書記在十二屆全國人大第一次會議閉幕式上的講話中指出：“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會。有夢想，有機會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創造出來。”只有權利平等，競爭規則公平，才能給每一個中國人享有人生出彩的機會和實現夢想的機會，才能最大限度激活市場主體、社會主體的積極性和創造力，使整個社會充滿活力和創造力。

從經濟和政治互動協調發展的規律來看，要建立符合市場經濟規律、競爭有序、規則公平的現代市場體系和競爭機制，必然要求厘清政府和市場的關系，創新政府治理體制，轉變政府職能，規范市場行為，強化宏觀調控、市場監管、公共服務和環境保護功能，解決缺位、越位、失位、錯位問題，為市場主體提供公平競爭的規則，為市場在資源配置中起決定性作用提供制度性的保障和支撐。

二、市場經濟條件下的政府職能

發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確市場經濟條件下政府職能和作用的范疇和空間，現代政府治理體制創新有了目標指向和檢驗標尺。發揮市場在資源配置中的決定性作用，必須依法加快政府職能的轉變，但絕不是否定和弱化政府作用。在現代經濟社會發展中，市場和政府的作用同樣重要，只是作用的范圍和內涵不同。在現代市場經濟條件下，政府有不同于自然經濟和計劃經濟條件下的職能。

1.宏觀經濟的調控者。穩定宏觀經濟運行，促進經濟健康發展是政府第一重要的經濟職能。宏觀調控亦稱國家干預，是政府對國民經濟的總體管理，即政府在經濟運行和發展中，依據市場經濟的規律，對社會經濟總體的調節與控制，以保證總供給和總需求基本平衡，保持經濟持續、穩定、協調增長。宏觀調控的過程是運用經濟的調節手段和調節機制，實現資源的優化配置，從而為微觀經濟運行提供良性的宏觀環境，保證市場經濟正常運行和均衡發展。

2.公共產品既公共服務的供給者。公共產品屬于公共資源，政府服務于公眾。所以，公共產品最顯著的特征是消費的非排他性，如，公共基礎教育、國防、治安、公共交通及政策法規等，是為所有公民服務的，并不因同時消費而相互排斥，當然，也不因增加消費而降低效用。公共產品主要由政府來供給，即政府通過國家預算、直接投資，擔負對國防安全、公共教育、環境保護、社會治安等公共設施的建設與公共服務的供給責任，從而為全社會來創造良好的生活環境，提供良好的公共服務。

3.國民收入的再分配者。市場經濟能較好地解決市場公平問題，實現平等競爭和提高社會的效率，但在社會穩定、社會公平上卻有局限性，市場經濟是競爭的經濟，由于市場主體的能力條件、資源稟賦等差異性，按照平等競爭規則，優勝劣汰，存在貧富懸殊和兩極分化現象。為實現社會公平和社會穩定，保證市場公平，為市場公平競爭提供良好的穩壓閥和安全閥，政府要建立和完善社會保障體系和救助系統，并通過稅收和救濟等制度和手段，對國民收入進行再分配，保障經濟發展的成果由大多數勞動者共享。平等競爭使經濟發展有活力，社會保障使社會發展有穩定力。

4.市場秩序的維護者。制訂市場規則，糾正市場失靈。市場秩序保證市場機制正常運行，市場機制的正常運行須有公開、公正、統一、透明的競爭規則，這就需要政府制定和實施公平的競爭規則，明確產權關系，規范市場主體行為，政府要制定法律法規，政府要建立和維護公平有序的市場體系和市場機制。否則，自由放任的市場競爭往往容易導致經濟壟斷，甚至市場失靈，正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是競爭規則的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。”

5.生態環境的保護者。市場經濟迄今為止是最有效率的經濟，然而在市場經濟條件下，資本的本質和目的就是追逐利潤最大化，由于利益驅動，低成本的假冒偽劣可能乘勢而興;由于利益驅動，無限制地向自然索取導致資源枯竭;由于利益驅動，廢氣、廢水、廢渣可能不經任何消耗處理肆意排放，等等。改革開放40年，我們取得了巨大成就，但也感受到了生態環境惡化的危害，綠色發展已成為我國調整優化經濟結構、轉變經濟發展方式、走新型工業化道路的重要動力，成為全面推進現代化建設的必然選擇，成為推動中國走向富強的有力支撐。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。因為良好生態環境既然是公共產品，必然由政府來供給。也就是說保護生態環境，政府要承擔主要職責。市場經濟條件下政府的一大職能就是保護環境。政府要通過制定相應的法律和公共政策，合理利用保護生態環境和自然資源。

在市場經濟條件下，發揮市場在資源配置中的決定性作用，絕不是否定和弱化政府的作用，市場和政府相輔相成，其作用同樣重要，只是作用的范圍和內涵不同，這就必然要求轉變政府職能。在黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確界定了我國政府在市場經濟條件下的職能，這就是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護。東北要全面振興、全方位振興，必須創新地方政府治理體制，徹底厘清政府和市場的關系與邊界，科學界定政府的職責范圍，建設服務型、法治型、信用型的現代政府治理體制，使市場在資源配置中起決定性作用，充分激活市場主體的創新力和創造力，推動經濟發展方式的實質性轉變。

三、進一步解放思想，創新地方政府治理體制

1.創新地方政府治理體制必須要解放思想。建立遵循市場經濟發展規律，按市場要求運作的職能有限、行為規范的地方政府治理體制，是解決東北全面振興的關鍵性問題。首先必須進一步解放思想，思想引領行動，沒有思想認識的高度，就沒有政府治理體制創新的力度。解放思想是推進政府治理體制創新、實現遼寧全面振興發展的精神引擎和內生動力。

習近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話，為東北經濟發展把脈看病，透徹分析了東北全面振興、全方位振興面臨著四塊突出短板，即體制機制短板、經濟結構短板、開放合作短板、思想觀念短板。其中“思想觀念短板”是“四塊短板”中最關鍵的一塊短板，在這個短板中，最核心的思想短板是官本位思想。這種官本位思想觀念突出表現就是普通民眾的依附性臣民心態依然嚴重，青天大老爺思想濃厚。一些官員自身的優越感超強，公共權力行使私有化傾向嚴重。有的人在遇到問題時往往不是依照法律去爭取自己應得的利益，而是找關系，尋求權力保護或等待政府的救濟，習慣找市長而不是找市場。在干群關系上的“官貴民賤”觀仍有市場，羨慕官員職業，一些官員往往將自己手中的權力私有化，吃拿卡要還屢見不鮮。

我們可以毫不諱言地說，只有社會改變對公務員的羨慕、對民營企業的鄙視，只有全社會對所有人給以普遍的尊敬和一視同仁的待遇，按市場經濟要求創新，跳出“強政府”“弱市場”振興怪圈，東北地區才能有真正意義上的發展和振興。從這個角度看，東北全面振興或許需要一場思想上的全面革新。

2.創新地方政府治理體制必須要厘清政府和市場的邊界，科學界定政府的職能。無論是體制機制創新，還是營造企業發展的市場環境，關鍵在于厘清政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用。黨的十八屆三中全會已經明確界定了市場經濟條件下政府的權力空間、權力運行程序和規范，關鍵是我們在振興東北的實踐中如何破除利益藩籬，打破僵化的體制制約，按市場經濟運行規律，科學配置政府權力與市場主體的權利，科學界定和規范政府職能及其運行方式。也就是說對東北三省來講，要創新地方政府治理體制，即解決越位、錯位、缺位、失位問題，從而實現政府從權力型向責任型、管制型向服務型、人治型向法治型政府轉變，建立健全適應社會主義市場經濟的運轉協調、精簡統一、公開透明、勤政廉潔的服務型政府治理體制。40年的改革開放，已證明哪個地區政府按市場經濟要求限制權力，規范職能和行為，哪個地方市場化程度就高，經濟發展形勢就好，反之亦然。可以說，東北和發達地區最本質的差距也就在于此。

3.創新地方政府治理體制必須要完善行政審批制度。政府職能轉變必須深化行政審批制度改革，即由原先的擠牙膏式的放權改革模式，變成保留模式改革，也就是說要明確市場經濟條件下政府的審批權限，確定政府審批權限清單，實現“非禁即入”“非禁即準”，即凡符合市場化運作條件的行業或領域，除國家法律法規明確禁止的以外，對所有的企業主體和資本開放，徹底改變東北地區營商環境。改變以往的今天下放一點、明天下放一點擠牙膏式做法，尤其是明放暗不放，虛放實不放的做法。對于保留的審批權限，公開透明化，向市場和社會明示，簡化流程，縮短審批時間，提高辦事效率。遼寧省出臺了《遼寧省優化營商環境條例》，并建立了遼寧省營商環境監管局，提出并實施了“一套標準、一個流程、一個窗口、一張網、一批項目”的“五個一”工程，對此關鍵要以踏石留印的精神抓貫徹和落實。

強化地方政府的市場監管責任。政府向市場放權，轉變職能，給企業松綁，不是不管，而是要加強事中和事后監管，這是市場經濟條件下政府的一大職責。在實踐中必須明確政府的監管責任，建立和健全事前事中事后監管的制度，明確監管程序和方式，對監管失職的政府機構和人員，明確懲罰標準，加大懲罰力度。

4.創新地方政府治理體制必須要完善法律法規。創新地方政府治理體制，轉變政府職能，規范政府行為，必須納入地方立法的規定，加快法治政府建設。“法無授權不可為，法定職責必須為”，把政府轉變職能納入立法工作，使政府治理體制創新工作在法治下有序地開展。實踐中缺少法制支撐，缺乏外在的剛性約束力和制約力，是地方政府職能轉變、地方政府治理體制創新工作難以開展的重要原因之一。只有在剛性的法治框架內才能促進各級政府依法履行職責，才能破除政府由于自身行為慣性和利益驅動，為市場為社會提供法定的公共服務義務，規范和約束行政權力，保障市場主體的權利和人民群眾依法享有各項權利。

5.創新地方政府治理體制必須要改革政府績效考核體系。政府績效考核體系是風向標、指揮棒，一定程度上影響著官員行為偏好，具有牽一發而動全身的功效，必須改革政府績效考核體系。一是要緊緊圍繞加快東北全面振興，推動高質量發展這條主線，完善政府績效評估指標體系。即考核政府和政府官員，更重要的是看市場秩序、營商環境、失業率、人均收入水平、生態建設指標、治安狀況等。二是要善于用全面的客觀的眼光評價政府的工作成果。也就是說既要看政府的“顯績”，同時也要考察政府的“潛績”。三是要改變僅由上級政府作為下級政府業績的考察和評價主體的模式。判斷地方政府公共管理水平提供公共產品是否公平、合理及優質，應由地方各級人民代表大會進行評判。這也是強化地方人大對同級地方政府監督和制約？熏提高政府效能及公共產品供給效率的必然要求。

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