我國校園安全法立法的基本問題研究

秦臻

【摘 要】本文論述校園安全法立法的基本問題，闡明校園安全法的內涵、適用情況和立法的必要性，對我國校園安全法立法的可行性做出判斷，提出借鑒國外的相關管理經驗和實踐操作，結合我國目前的實際狀況進行立法，以保障校園安全。

【關鍵詞】校園安全法 立法 基本問題

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）06B-0031-04

完善社會主義法律體制建設，實現依憲治國、依法治國是新時代提出的法治要求。學校在我國涵蓋了幼兒園、中小學、中等專業及職業技術學校、高等院校，從未成年到成年龐大的學生群，校園安全的地位不言而喻。由于諸多因素的影響，我國的校園安全法雖在 2017 年 2 月已經進入到提案階段，但依然未正式成文。校園安全事故的持續上升，造成學生傷害、危害甚至死亡事件，不僅傷害甚至摧毀了學生和家庭，而且導致學校經濟負擔和負面報道的增加，影響我國教育工作正常進行。從教育部 2016 年發布數據統計顯示，我國每年有 1.6 萬名中小學生因安全事故而失去生命，此外陸續爆發的校園欺凌事件、幼兒園兒童突發事件，如，2017 年鬧得沸沸揚揚的“北京中關村二小校園欺凌事件”“重慶女生被 5 名同學圍毆打成十級傷殘事件”“西安某學院 17 歲女生遭 5 名女生群毆事件”，還有“攜程幼兒園虐童事件”“紅黃藍幼兒園虐童事件”“武漢某高校研究生跳樓事件”，等等，這些涉及校園安全事件的發生，引起社會廣泛討論，也應當引起法律相關工作人員的立法反思。校園安全法的制定勢在必行。在 2018 年《懲防并舉推進防治“校園欺凌”專項立法》大會中，與會者對校園安全法的立法進行了探索。基于頻發的校園安全事件問題，筆者從教育工作者的角度，探究我國校園安全法立法的基本問題。

一、校園安全法的定義、適用范圍及法律地位

（一）校園安全法的定義

因為我國校園安全法現在還處在提案階段，所以關于校園安全法的定義還沒有一個確切的標準。法學界目前對校園安全法的定義也有各自不同的看法，目前比較普遍的觀點是，校園安全法是國家權力機關，基于校園傷害事故實際，出于對學校、學生合法權益進行保護，以維護正常教育秩序，制定的規范各級教育行政部門、學校、社會、家庭對學生所負的安全義務，包括學校、家庭、社會、行政部門等在內的主體，在校園安全事故導致的人身傷害及死亡事故中，需要擔負的責任范圍以及責任形式的相關法律。本文也采用此觀點。

（二）校園安全法適用范圍

校園安全法適用的條件應包括：第一，根據學校的類別進行劃分，校園安全法的適用學校是注冊備案的幼兒園、中小學、中等專業及職業技術學校、高校教育院校，在舉證原則以及處理上區分未成年學生與成年學生；第二，其發生危害的情況是發生在學校里進行教育和教學時，出現的意外事故和傷害，主要包括校內活動、住宿和學校組織校外活動等場合；第三，僅僅對處理發生了人身傷害、嚴重心理問題等，產生嚴重后果，不可用于財產利益糾紛。

（三）校園安全法的法律地位

關于校園安全法的法律地位，目前理論界仍有不同的觀點，分別認為校園安全法可列入民法、行政法或者是教育法中。關于該法的法律地位，本文的觀點是將其劃分到教育法的行列之中更為妥當，劃分的依據是校園安全法最基本的目的就是針對教學、教育活動時期，學生在行使學生角色時，保護其合法權益，預防校園安全事故發生，降低學校安全風險及糾紛處理投入，可以說校園安全法主要是面對教育活動而設立的法律，這樣的主旨與《中華人民共和國教育法》的第二個層次所描述的類型是一致的。

二、我國校園安全法立法的必要性和可行性

近幾年來的校園安全事故不斷攀升，呈現增速快、形式復雜、影響深遠的特點，加之一些媒體的報道，讓校園安全法的立法迫在眉睫。但是也還有一些問題值得考量，如，現在已經有了《教育法》《民法總則》《學生傷害事故處理辦法》，因此校園安全法是否有必要成立？如果有必要，那么如何通過一部完善主位法，對校園安全事故進行統一規范，便于各級學校對校園安全事故預防及處理，這是法律界目前一直探討的課題。下面就立法的可行性問題進行分析。

（一）我國校園安全法立法的必要性

1.基于校園安全社會關系調整需要。校園安全社會關系非常復雜，涉及教育行政部門、執法部門、學校、教師、學生、學生監護人等，因為教育教學活動而產生相互聯系，在處理校園安全事故中，需對相關關系人進行責任劃分，學生群體還需區分未成年人、成年人。總的來說，校園安全社會關系的復雜性特點，具體表現在兩個方面：

一方面，校園安全保衛任務非常艱巨，校園安全社會關系的產生是基于對學生群體安全的保護，但這些學生群體本身有部分是未成年人，身體、心理發育還沒有完全，心理承受能力較差、行為自控力較低，在對事情和問題的判斷上存在局限性，并且保護自我安全的能力比較弱，在面對不良外在力作用下容易發生傷害事件。比起成年人的安全問題，學生群體的安全管理難度更大一些。校園中聚集大量未成年人，在這樣的環境下的群體性傷害發生的可能性更大，對于教師、學校方面都有更高的安全保護訴求。

另外一方面，校園安全社會關系并不是單一的直線形式，而是呈現出一種錯綜復雜的網狀聯系形式，難以進行統一判斷。這些關系主要有行政、民事和刑事等形式的關系。例如，對于教育行政部門而言，其要做的是對校園安全工作進行有效監督，并且及時指導人員維護校園秩序，保證安全，這便是行政關系；學校需要對校園中的安全隱患進行排查，保證校園里的人事安全并為此負責，這是民事關系；倘若由于疏忽，學校出現了嚴重的意外安全事故，那么學校就要承擔此次事故的責任，這就是刑事關系。這些關系綜合在一起，單靠各方的自我管理和內在約束，而達到安全目標顯然是不可能的。因此通過專門的法律去界定這些關系，明確各方的法律責任就十分必要了。

2.解決學校安全法律存在盲點問題。目前我國在學生安全問題上的法律規定散見于《刑法》《未成年人保護法》《民法總則》《教育法》《學生傷害事故處理辦法》等，這些法律規定雖然在實踐中發揮一定的作用，但是效果非常有限，有些內容基本屬于號召式，無具體的實施辦法和程序，且在用詞上有很大的揣度空間，使得校園安全相關法律內容缺乏嚴謹的操作性。在我國學校作為教育機關并沒有執法權，而校園問題的復雜性、緊迫性，現有法律仍然難以全面覆蓋，特別是對校園安全預防的責任劃分、處罰力度、歸責問題、程序規范，在尋找法律依據上難以有準確的說法，實施有效性值得商榷。因此需要建立一個完善的立法體系，核心是要出臺一部校園安全相關的母法，明確校園安全的基本法律關系、責任、原則、程序、后果，使其在實踐中更便于學生、學校、監管部門、執法部門應用。

具體體現在以下幾個方面：

第一，在我國目前的相關法律法規之中，對“教育活動期間中小學生人身安全保護主體”的問題，尚未找到確切的相關規定。因主體沒有得到非常明確，與之相關聯的權利、義務問題也就沒有系統的規定。以至于教育活動期間的安全保護責任不夠詳細明白，讓安全事故有了“可乘之機”。

第二，目前的法律制度對學生傷害事故的處理規定，更多的是“原則性規定”，缺乏“可操作”的細致規定。民事糾紛關系是學生傷害事故的主要法律關系，在這種情況下，更多的屬于侵權行為，首先要對損害關系進行分析和掌握。目前進行判斷的依據主要是《民法總則》，雖然有一定的效果，但是其在處理問題中具有局限性，并沒有將相關評判標準進行量化，更多是原則性的理論，因此在實際應用中難以適應復雜的實際情況要求，做出具體合理的數額和損害程度的判斷。舉個例子，部分家長認為學校、學生之間存在監護關系。因為這個關系的存在，所以如果學生出現人身傷害或者是死亡事故，那么學校就一定要進行賠償。但實際上學生年齡涵蓋未成年、成年兩種情況，且事故發生時是否是在履行學生角色，學校職責區間，賠償多少、怎么賠償？這個在實際處理中常常根據法院審判決定，而沒有統一的依據和實際操作標準，造成了不少家長帶頭鬧事，學校吃悶虧的現象發生。

3.為校園安全管理工作提供長效法律保障。近幾年來，陸續發生的校園安全事件，讓社會深究學校責任的同時，也開始引起對政府、教育管理部門的“大問責”。例如，2017 年“3.11”濮陽小學踩踏事故之后，教育部門全面進行的緊急疏散演練、錯峰放學制度；在多次被曝光的校園欺凌事件之后，各個地方政府和學校聯合發布的《校園欺凌規章制度》。從這些事件來看，雖然引起各方面重視，并在安全制度上進行補充，但是校園安全事件、突發事件仍舊在各地學校不斷發生。除了及時止損，更重要的還是要避免預防性管理機制的缺失。校園安全已經隨著校園周邊商業化、高校開放化、后勤集團化，由封閉轉向半開放。這種環境上的改變，使得校園安全發生的潛在因素變得復雜，加之沒有一個長效的安全管理機制，因此校園安全管理顯得比較被動，甚至是“疲于應急”。為此，校園安全法的建立，能夠讓校園安全管理進入制度化、常態化的狀態中，而不是在一次安全事故發生以后做出應付性、補救性管理，這是減少校園安全事故的有效保障。

（二）我國校園安全法立法的可行性

1.國外校園安全法先行實踐為我們提供可靠借鑒。關于校園安全法的建立問題，包括美國、韓國、日本等國家在內，都已經付諸實踐。美國的校園安全法建立時間最早，在 1990 年頒布的《克里里法案》中，就有關于校園安全相關立法，詳細到校園安全事故中的罰款規定，并且確認了校園警察制度，明確校園警察承擔三方面的職能：執法、安全管理、安全服務，取得很好的效果。該法案在 2009 年進行了修訂，增加關于校園的防火安全、犯罪預防、突發事件處理的法律規定。在韓國《校園暴力預防及對策法》中，也有專門針對校園暴力而進行的預防、責任劃分和處罰規定。日本對校園安全問題也很重視，關于處理學生人身傷害事故的法律規范就達 30 多部，以 2003 年出臺的校園安全法為核心，建立了《學校保健法》《教育基本法》等一整套完整的校園安全法律體系。對國外立法優秀經驗和案例，我國在制定校園安全法的時候，可以進行借鑒，并結合國內具體情況予以調整。

2.我國校園安全法已經進入提案階段。在 2017 年 2 召開的全國政協十二屆五次會議中，提交并討論《關于完善校園欺凌防范和治理機制的提案》。該提案建議把“防范校園欺凌”專題教育列入常規性教育，并借鑒國外先進立法，制定符合我國具體情況的校園安全法。提案認為，關于校園欺凌的法律目前缺乏上位法的規范，現存法規內容又存在交叉重疊、條文表述籠統現象，所在的法律層級相對較低，一些地方性法規基于從屬性、地域性的限制，立法質量參差不齊，不易進行全國性推廣，由此提議制定全國層面的專門的校園安全法，進一步實現校園安全立法系統化。

三、校園安全法立法思考

（一）明確學校及校園安全的范圍

筆者認為，推行校園安全立法的基本前提是明確界定學校及校園安全的范圍。通常認為，學校是組織教育教學活動的固定場所。但隨著經濟社會的發展和學校教育教學活動的不斷延伸，對學校時空內涵的理解也在逐步拓寬。首先，學校的范圍不再僅限于物理意義上的校園圍墻框定的區域，還包括學校周邊環境、校車等合理延伸空間；其次，隨著學校寄宿制的鋪開以及校外活動的增加，學校開展的教育教學活動期間也延伸至寄宿制學生住宿期間以及學校組織的校外活動期間。因而，從安全意義上分析，學校周邊、校車和學校組織校外活動的場所等，均應被視為學校的延伸。

另外，校園安全的范圍也十分廣泛。從對象上分析，校園安全涵蓋在校學生的人身財產安全、心理健康以及學校設施的安全。從義務主體看，校園安全除涉及校方、教育主管部門外，還涉及其他行政機關、社會和學生監護人等。從校園安全事故類型上來說，校園安全事故主要有體育運動傷害事故、人身傷害事故、消防事故、衛生安全事故、實驗室安全事故、交通安全事故以及自然災害事故等。由此可見，學校的時空范圍不斷延伸，校園安全的內容也復雜多樣，校園安全立法的內容也應隨之變化。

（二）校園安全法立法的基本原則

1.體系化。引發校園安全事故的原因是多方面的，事故的處置也涉及多方權益，要真正有效地預防和處理校園安全事故，首先要構建完備的校園安全法律法規體系。我國的校園安全法律體系應以法律為基本框架，加之國務院制定的行政法規，相關部委或地方政府制定具體的實施細則，形成上下呼應、內容完整的校園安全法律體系。

2.堅持從中國實際出發。當前，我國正處于教育體制改革進程中，存在一個不斷探索、不斷總結的過程，而法律具有穩定性、連續性，因而校園安全立法必須堅持實事求是，一些外國立法經驗也不能拿來就用，必須適應我國校園實際情況，符合我國教育改革的需要。對于已經確定可行的、恰當的規則，要上升為法律，而對于處置經驗不足，需要在實踐中進一步檢驗的問題、方法，應只做出原則性規定，不必操之過急。

3.綜合治理原則。校園顯然不是一個完全獨立的社會環境，校園安全從來也不是一個單一的問題，應當通過立法的方式，規范出校園安全綜合治理的聯動機制。基本包含政府、教育主管部門、學校、社區、派出所、學生監護人、媒體等利益及監督相關方，使學校安全管理和社會綜合治理有效結合起來。

（三）理清學校與學生之間的法律關系問題

1.未成年學生與學校間的法律關系。在未成年學生與學校間的法律關系中，關于“學校是否要承擔未成年學生監護人”這一問題始終沒有統一答案。基于本文調查，筆者對有關文獻進行了查閱，走訪學者后，傾向于否定觀點。依據主要包括：首先，我國對“監護”一詞的定義是依法對未成年人的人身財產和合法權益進行有效的監督和保護，涵蓋了法定、指定和委托監護。《民法總則》指出只能由未成年人的父母、祖父母、外祖父母、兄和姐等角色擔任，如果未成年人均無以上親屬，則需要在村委認同的情況下，由他人承擔法定監護人，由此可知學校并不能作為監護人；其次，《民法總則》中明文規定，未成年人的監護人只能以委托的形式進行認可，學校本身對學生的義務和責任就是教育學生，對學生實施相應的管理工作，這并不是因委托而存在的，兩者的角色是有區別的；再者一旦發生學校管理不善造成的傷害事故，學校同時代理學生和自己，顯然也違反了民法代理的要求。因而，基于以上三點分析，學校與學生之間并不存在也不可能存在監護的法律關系。

另外，依據《教育法》《未成年人保護法》中的內容，學校、學生之間的法律關系性質定義為是“教育、管理、保護關系”，也就是在教育教學活動期間，學校有責任對學生進行安全教育、安全保障，以確保其在校內健康成長。這種觀點是當前的主流觀點，也是本文認同的觀點。由此，校園安全法中的學校與未成年學生的法律關系，應該可以認為是：學校對學生進行教育的同時，有職責進行學生安全教育、管理、保護，其中保護的范圍和含義應當適當拓寬，區別于成年學生，凸顯對未成年學生群體的保護。

2.成年學生與高校之間的法律關系。關于成年學生與高校之間的法律關系，目前我國法學界普遍支持民事法律關系說兼行政法律關系說，即認為高校與成年學生之間的法律關系并非僅是民事法律關系，在這種關系之外，還應當存在行政法律關系。高校與成年學生之間的關系其實是一種復雜的法律關系，試圖用某一種關系來籠統概括它都是不完整、不符合實際的。因而，關于兩者的法律關系問題，應當從高校的行為中分析。

高校不屬于行政機關，屬于依法成立的教育組織，但是在法律法規下又授予高校權利行使一定的管理職權，諸如依照規則做出的招生、注冊、獎懲、學籍管理、畢業證書頒發、學位證書授予等，毫無疑問這都是具體行政行為。在這些行政行為中，高校與成年學生之間的地位顯然是不平等的，高校具有行政主體的法律地位，成年學生屬于行政行為的相對人，構成行政法律關系的主體。

綜上，本文贊同民事法律關系說兼行政法律關系說，認為高校與成年學生之間的法律關系是行政管理與教育服務法律關系，這種法律關系是行政法律關系與民事法律關系的綜合法律關系。

（四）校園安全事故的歸責原則

關于學校在校園安全事故中的歸責原則，筆者認為應當適用“過錯責任原則”。根據我國的侵權責任法第6條、第7條的規定，結合立法機關的解釋，我國確立的歸責原則是過錯責任和無過錯責任相結合的二元制度；而侵權責任法第6條第2款的過錯推定原則包含在過錯責任原則中，是對過錯責任原則的特別適用。根據我國侵權責任法第 24 條，對當事人雙方均沒有過錯時對損害的發生公平分擔損失的規定，可以看出，適用本條款情況發生時，受害人和行為人對損害的發生均沒有過錯，行為人與受害人之間沒有產生侵權責任，而對雙方而言此時要求任何一方承擔責任，可能令人難以接受；在實踐中，在某些特殊情形下，的確需要行為人給予受害人適當幫助，并不應當認為是承擔公平責任，而僅僅出于人道主義。換言之，從“無過錯責任原則”到“過錯責任原則”，行為人承擔責任的可能性是逐漸降低的。

筆者認為，應當根據受害人的民事行為能力不同作區分。依據《侵枚責任法》第 38 條規定，“無民事行為能力人”遭受校園傷害事故中適用的是“過錯推定原則”；第 39 條在“限制民事行為能力人”遭受校園傷害事故中適用的是“過錯責任原則”。可見，受害人的民事行為能力越健全，適用的歸責原則要求越高，行為人承擔責任的可能性越低，這符合“舉重以明輕，舉輕以明重”的原則，因而可推導出高等院校在校園安全事故中最多只應承擔過錯責任。

（五）建立多元化的救濟機制

根據《學生傷害事故處理辦法》第 29 條規定，“根據雙方達成的協議、經調解形成的協議或者人民法院的生效判決，應當由學校負擔的賠償金，學校應當負責籌措；學校無力完全籌措的，由學校的主管部門或者舉辦者協助籌措。”可見，在我國校園安全事故中，學校承擔的賠償責任一般由學校自行籌措支付，無力支付的，則由教育主管部門或者舉辦者協助支付。但筆者認為，這種做法存在許多問題：首先，我國大部分學校都是由國家投資舉辦的公立學校，不具有營利性，學校的運營經費主要來源于國家財政、學生繳納的學費（扣除上交國家的部分）和社會捐贈，學校本身沒有創收的能力，如果學校用財政撥付的教育經費支付賠償金，就會有損于其他同學的利益，如果不支付賠償金，就會損害受害學生的利益。其次，由學校主管部門及舉辦者協助籌措，可是主管部門的資金又是來源于哪里呢？又或者舉辦者沒有那樣的能力怎么辦？而且只是規定協助籌措，而不是代為支付，似乎最后的支付壓力還是會落在學校身上。可見，我國高校賠償資金的來源過于單一。借鑒西方發達國家在這方面的經驗，并結合我國現行的積極探索，筆者建議建立多元化的賠付救濟機制。

第一，建立國家賠償機制。我國大部分學校都是由國家出資設立的公立教育機構，國家作為學校的所有者，那么，學生在校園受到人身傷害，由國家來進行賠償也不無道理。國家可以設立學生傷害賠償準備金，當學生在校期間受到人身傷害，依法需要學校進行賠償時，學校可以向該基金會申請賠償資金，從而支付受害學生的賠償金。基金的資金來源可以是國家財政撥款或者接收社會捐贈。

第二，設立行業協會或者專門單位來分散風險。日本為了解決這一問題，建立了專門的學校健康中心；韓國為了解決這一問題，建立了學校安全協議會等。就我國而言，筆者認為，由于我國地域江闊，高校眾多，可以在每個省級行政區域組織各高校自愿共同出資設立專門的“高校校園安全協會”，各校派一名代表組成管理委員會，隸屬各地教育主管部門，由協會管理資金，負責資金的征收和支付，高校每年按一定標準及時繳納“會費”。當協會的成員學校發生校園學生傷害事故需要學校進行賠付時，學校通過申請，并經過管理委員會批準即可得到相應的資金來對受害學生進行賠償。

第三，完善學校責任保險機制。目前在我國，其實是有學校責任保險的，但推廣范圍還不夠，究其原因還是由于教育經費不足和學校風險防范意識不強。對此筆者認為，要想改善我國學校在責任保險方面的制度，應當加大力度推行責任保險，并且要有一定的強制性。《學生傷害事故處理辦法》第31條規定，“有條件的，應當參加學校責任保險”，那么我們就要采取“成熟一批，推行一批”的方式，逐步強制推行學校責任保險，保費應采用“地方政府財政撥款”或者“地方財政+高校負擔”的方式，減輕學校繳納保費的壓力。

校園安全問題是全社會共同關注的民生問題，政府相關部門、學界在校園安全事故的預防和處理、學生和學校的權益保障等問題上進行了許多有益的嘗試和思考，相信通過校園安全立法，明確各方關系與權利義務，規范事故預防、處置程序，完善救濟手段，校園安全問題能夠得到較為妥善的解決，同時也為進一步促進和諧校園建設、推動國家的和諧發展添磚加瓦。

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（責編 盧建龍）