信訪治理異化與法治化矯正機制構建

田剛

[摘要]實現信訪治理手段和措施的法治化對推進整個信訪工作法治化起著至關重要的作用。近年來一些信訪部門及工作人員的治理手段和措施存在偏離法治化軌道的異化現象，給政府的形象和公信力帶來了不良影響。產生治理異化的主要原因有法律法規不健全、職能部門履行職責不到位、信訪干部依法治理職責不明、考核評價機制不合理等。實現信訪治理工作法治化，需要多措并舉予以矯正：依法規范接訪處訪工作程序，實現有法可依;依法界定相關部門工作職責，確保各司其職;明確接訪處訪人員法定職責，確保各負其責;依法規范信訪部門考核機制，增加內生動力。

[關鍵詞]信訪治理 異化 法治化 矯正

[中圖分類號]DF3 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009-4245（2018）05-0016-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.05.004

信訪治理工作的好壞直接關系到社會和諧穩定與否，信訪治理法治化是抓好信訪工作、維護社會和諧穩定的關鍵。近年來，在信訪工作中，各地區各有關部門堅持以人民為中心的發展思想，圍繞中心、服務大局，一手抓信訪突出問題解決、一手抓信訪工作機制創新，推動信訪工作取得新進展。[1 ]雖然信訪治理工作對經濟發展和社會穩定做出了積極貢獻，但一些信訪部門及工作人員的治理手段和措施還存在偏離法治化軌道的異化現象，給政府形象和公信力帶來了不良影響。黨的十九大報告提出，加強和創新社會治理，完善法治保障的社會治理體制，提高社會治理法治化水平。針對信訪工作人員接訪處訪工作中存在的問題，找準癥疾，采取有效措施進行矯正，實現治理工作法治化，成為全面推進法治建設，保障人民群眾合法權益的關鍵所在。

一、信訪治理手段和措施的異化形態

（一）接訪手段異化

雖然《信訪條例》第四條明確了信訪工作應當堅持“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”，但當前中國的基層信訪治理，普遍出現不遵守既定程序和規則的現象。[2 ]接訪工作人員本應按照相關法律法規開展接訪工作，但一些地方信訪部門及工作人員為了追求工作效率，“確保在最短時間以最有效的手段保障一方平安”，在接訪手段上出現異化現象，主要表現在以下幾個方面：一是花錢了事。這種方法被很多地方廣泛運用，不僅在信訪訴求的解決上“花錢買平安”，而且還為上訪者的往返交通費、食宿費甚至旅游玩樂等開銷買單，為了促和諧、保穩定不惜一切代價;二是輪班盯防。為防止上訪戶到上級信訪，一些地方特別是鄉（鎮、街道）和村（居）基層信訪工作人員多采取盯防的措施防止“外逃”。特別是對一些重點上訪對象，工作人員排好班，24小時在上訪人員居住地等房前屋后盯防，上訪人員外出走到哪，則跟蹤到哪;三是線人跟蹤。有的上訪人員居住地偏僻，給鄉鎮和村（居）干部盯防帶來了困難，工作人員則想辦法發展上訪戶鄰居作為“線人”，請其全天候關注上訪戶動態，并隨時報告情況，最后給“線人”一定的話費等補助費用;四是欺哄瞞騙。有的信訪工作人員甚至領導干部在處理信訪事項時，缺乏法治底線思維和誠信意識，為了穩住或者成功接回上訪人員，不讓事態擴大，上訪人員提出的什么要求都答應，有的根本不可能實現也拍胸承諾。這種隨意敷衍群眾、欺哄瞞騙的行為留下了很多后遺癥。上訪人員被騙回來后事情得不到解決，政府及工作人員的公信度愈加遞減，變本加厲地上訪成為必然;五是圍追堵截。在實踐中，少數地方政府使用暴力等手段攔截上訪者進入上級黨政機關已是公開的事情，這被老百姓形象地稱為“劫訪”。[3 ]遇到群眾赴省進京上訪是地方政府及工作人員最緊張的時候，因為怕被上級通報批評，于是在首府所在地、石家莊火車站等地設卡攔截，或者派出工作組到北京查找上訪者并采取相關措施勸返回家，有的找到或者攔下上訪者后，如果做不通思想工作，便采取強制措施將其“接回”;六是信息交易。北京市地域廣闊、人流量多，上訪人進京后，工作隊伍依靠自身力量往往難以找到上訪者，便花錢請在京專門負責“查找”上訪人員的信息員幫助尋找;七是借力發力。根據相關規定，地方工作人員在北京大街上特別是天安門等敏感地段不能強制帶離信訪人員，以防被境外媒體等抓拍，造成惡劣影響。有的地方便請“黑保安”將上訪人員帶離相關區域，帶到賓館等“安全”地段或場所后再交接給地方工作人員，有的甚至直接幫助“押送”回當地。

（二）處訪措施異化

有的地方高度重視上訪人員的接待、攔截、勸返等工作，但忽視后期處置工作。處訪措施異化現象比較嚴重。一是接回了事。有的將上訪人員接回來后即按照“屬地管理、分級負責”的原則交給鄉鎮、村居，然后不管不問。信訪的化解光靠接訪是完全不夠的，更重要的是要解決問題。[4 ]這種接回了事的思想導致工作人員只管控制、接回上訪人員，對于上訪人的訴求則置若罔聞。二是久拖不決。有的對信訪人員的合法合理訴求，僅僅登記在案，直到信訪人員過問后才回憶起來，一拖再拖，久久不能解決，最后小事拖大，大事拖炸。三是抓關鍵忘平時。一些地方在全國兩會、黨代會等敏感時段和重大節慶日高度重視信訪維穩工作，成立信訪維穩專班，全民齊動員共抓信訪維穩工作。但在平時非敏感時期則放松警惕，不做好“經常抓、抓經常”的工作，不將群眾利益訴求放在心上，不將上訪苗頭遏制在萌芽狀態，導致關鍵時期發生“信訪洪峰”。四是只擺平不擺穩。只有真正解決了群眾的利益訴求才能徹底維護社會穩定。有的在信訪工作中只求一時擺平，不管用什么措施，上什么手段，只要將信訪人員“擺平”了，不上訪了就成功了。比如，某參戰“老兵車”上訪人員每到節慶日便到政府上訪，其目的是讓縣政府領導請其吃飯，而且還邀約一幫社會閑散人員一起吃喝，并要求每人發一包中華煙。為了擺平此老兵，維護穩定，構建和諧，縣政府每一次都要花上一筆錢滿足此老兵要求。信訪維穩是一項系統工程，涉及方方面面，如果缺乏系統思維，僅僅花錢擺平或者強制擺平，群眾不僅不能心服口服，還必將留下禍根。五是“放水”和諧。有的地方為了息事寧人，不依法依規依程序解決群眾訴求，甚至讓一些法院終審判決成為一紙空文。比如，某地政府多次組織召開專題會議，給予一老上訪戶不合法不合理訴求以經濟補償，令法院之前判決如同虛設，導致群眾嘗到“甜頭”后變本加厲，以各種理由給政府找茬，獲取不正當利益。又如，某縣一民工上訪群體每到過春節，便到住建局、征拆局、人社局門前上訪要工錢。原本用工企業和民工方依法簽有協議：“每年年底付一半工錢即可，余額年后再付。”但由于政府插手干預，強令房開商付錢后，其他民工看到可以找政府推翻協議，于是便形成“每到春節必上訪”的慣性。六是只求一時不管長遠。有的地方在處理群眾信訪問題時，“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，今天群眾反映什么則解決什么，明天還有什么后續問題再解決什么，不系統、徹底解決群眾的訴求。有的群眾的上訪訴求是有前因后果的，是互相關聯的。如果順藤摸瓜，不僅能一下子解決好，還能主動找出“病因及并發癥”予以根治，防患于未然，既能管長遠，又能有效節省信訪工作成本和相關資源。

二、治理異化的原因分析

（一）接處訪程序等法律法規不健全

目前，我國信訪工作依據的法律法規主要是2005年國務院頒布施行的《信訪條例》，可以說是“一法治信訪”。《信訪條例》對信訪事項的提出、受理與辦理等方面做出了明確的規定，但在接訪、處訪工作流程特別是在方法措施、信訪工作人員權力與違法責任承擔等方面還不夠完善，導致信訪維穩工作人員在實際工作中難以把握尺度。正如博登海默所說，正義的程序需要正義的制度保障。[5 ]沒有相關法律法規對信訪接處訪工作程序及方法進行明確規定，很多地方工作將在實踐中“無法可依”，不得不制訂和使用“結合地方實際”的內部文件開展治理工作。尤其是對近年來出現的一些信訪異化等新情況、新問題不能進行有效規制，一些地方為了追求政績，為了維護穩定不擇手段，甚至違法違規保平安保穩定，導致治理手段和措施的異化。

（二）相關職能部門履行職責不到位

在當前“屬地管理、分級負責”的信訪工作機制下，多數地方基層信訪工作主要由專門的信訪部門抓落實，其他農業、工商、財稅、發改、人社等容易引發信訪矛盾的部門沒有切實履行接訪處訪的具體工作職責。大多數信訪工作干部都是信訪局、群工中心、矛盾調處中心的專職干部，對農業農村改革、生態環保、組織人事等方面的專業領域很少涉足。即便有的工作人員從相關部門抽調過來，也有可能由于離開原工作崗位時間較長，對新的政策法規不熟悉，在接訪、處訪工作中，不能給上訪群眾合法合理的解釋說明或者協調處理，有的略知一二，但因害怕回答不準確，也不敢進行解答，這就導致有的完全能夠現場答復并解決的信訪問題，工作人員也愛莫能助，為了維護穩定，不得不采取強制等措施先把訪民控制住或者“帶回”，這就進一步加劇了官民矛盾，有的甚至產生新的上訪訴求，衍生出新的信訪問題，最后小事變大事，大事變難事。

（三）信訪干部依法治理職責不明

習近平總書記曾經指出，基層是群眾信訪的源頭，又是解決信訪反映問題的關鍵。在信訪工作中，基層干部應該把好第一道崗。[6 ]然而，當前一些地方接處訪工作人員的職責不清，導致信訪工作難以依規有序開展。一種表現是信訪干部成典型的“萬金油”干部，信訪事項一上來，特別是敏感時期，眉毛胡子一把抓，既管接待，又管處理，既負責說服教育，又實施強制措施。結果，很多時候什么都管但什么都沒管好。另一種表現是不熟悉《治安處罰法》、《信訪條例》等涉及信訪維穩方面的法律法規，也不加強學習，完全憑主觀意愿和所謂的經驗開展工作，甚至有的信訪干部根本沒有執法身份，只因處于特殊時期便能搖身一變，擁有特殊執法身份，跟蹤、偵辦等手段和措施都可以用。接訪、處訪工作方式隨意化、非法化等異化方式的運用，不僅加劇損害了上訪群眾的合法權益，最后更會導致“息訪難，難息訪”，走進“異化治理—群眾不服再上訪—再異化治理”的怪圈。

（四）信訪工作考核評價機制不合理

考核評價機制是推動工作前進方向的指揮棒。自上而下的信訪評價機制導致信訪處置部門采取“弱者的武器”進行回應或者規避責任，一旦受到上級的信訪評價或考核通過以后又恢復原狀，[7 ]嚴重阻礙了信訪治理工作的依法有序開展。一方面，考核評價重結果輕過程。國家信訪局雖然在2013年取消了信訪排名，但仍然通過“點對點”等方式對地方信訪情況進行通報，而到一些基層則演變成不分青紅皂白就進行通報、約談、問責。無論工作是否盡心盡力、盡職盡責，無論有無工作失誤，均以結果論英雄，只要出現赴省進京訪、越級訪、群體訪等上訪事件，相關人員都要承擔相應責任，有的和工資獎金掛鉤，有的還影響正常晉升提拔。另一方面，考核評價重發生率輕后續處置。相關考核制度注重信訪事項的發生，很少涉及事后處理的考核考評，這就讓地方信訪工作人員特別怕被上級通報，于是非正常手段盯防、攔截、強制帶回等治理措施成為他們工作的“重點套路”，為了避免重點穩控對象到上級上訪，花錢擺平、“放水”和諧等措施成了無奈之舉，但將上訪人員接回后，對群眾的利益訴求則久拖不決、只求擺平不求擺穩、只求一時不管長遠，最后形成“上訪—接回—再上訪”的惡性循環。

三、信訪治理法治化矯正機制構建

（一）依法規范接訪處訪工作程序，實現有法可依

修改《信訪條例》或者專門制訂《接訪處訪工作條例》，明確信訪工作接訪處訪工作程序。嚴格程序審批，嚴防以“維穩的名義”恣意踐踏法律。一是對初信初訪人員，明確接待、登記、初步解釋說明和分流處置等程序，借鑒法院立案登記制的做法，確保有訪必理。二是對跨級上訪人員，將登記受理、了解核實情況、依法依規處理作為通知地方“接回”的前置條件，避免動輒采取“接回制”，讓確需上級解決的在上級部門就能得到及時解決，避免出現“反映上來—批轉下去—下面處理不了—又轉上來”的空轉怪象。三是對赴省進京上訪人員的攔訪、截訪、勸返工作進行規范。對攔截地點、攔截手段和方法措施予以明確，確保依法勸返，對沒有擾亂公共秩序的一律不準采取強制措施，避免矛盾進一步激化。

（二）依法界定相關部門工作職責，確保各司其職

各級黨委政府需在信訪法律法規的總體框架之下，繼承和發揚好中華人民共和國成立初期“歸口辦理”的信訪工作機制。[8 ]依法界定政法委、信訪局、公安機關和其他相關部門的工作職責，避免工作相互推諉和交叉重疊。一是對普通信訪事項，由信訪局牽頭，協調地方政府及職能部門共同開展信訪工作。根據2018年2月6日最高法發布的行政訴訟法司法解釋，人民法院將不再受理行政機關針對信訪事項做出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為。[9 ]將信訪辦理行為排除在行政訴訟受案范圍之外，此舉雖然可以在一定程度上防止濫訴，但仍可能會導致地方政府及相關部門在轉辦、交辦等過程中出現隨意處理和推諉扯皮的現象。“免責清單”的可能性空檔，需要“責任清單”進行彌補。黨的十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局。要梳理和規范黨政各部門社會治理職能，形成權責明晰、獎懲分明、分工負責、齊抓共管的社會治理責任鏈條。[10 ]信訪治理工作中，要明確農業、水利、發改、社保、土管、稅務等容易引發信訪問題的職能部門積極配合抓好信訪工作，不能各自為政，更不能想當然認為有信訪局專管信訪工作而“事不關己，高高掛起”。對一些直接因職能部門工作失誤導致的信訪事項，還要明確相關職能部門的主要責任。二是對涉及群體性事件的信訪事項，由政法委牽頭，組織協調上下和同級公安、國保等部門，協同開展維穩和偵辦工作。相關技術偵察手段必須由公安機關按照程序實施，不能由政法委等部門違法越俎代庖。三是在接訪工作中，由各職能部門派出工作人員在對應接待窗口開展工作，并定期輪換，確保其對部門工作相關政策法規和最新工作動態有所掌握，能更好地結合職能部門工作實際開展接待、解釋、說服、處置等工作。

（三）明確接訪處訪人員法定職責，確保各負其責

根據接處訪工作人員的單位、身份性質，明確各自職責，并通過修改完善信訪工作法律法規予以明確規定。一是在集中開展接訪、處訪工作中，要明確各工作人員的職權和職責。比如，政府工作人員做政策解釋、說服等工作，村居干部做思想溝通等工作，公安司法人員做法律解釋說明和依法打擊違法犯罪行為等工作。避免在需要采取強制措施的時候沒有執法權的干部參與其中，既不合法還給上訪人員留下口實。二是規范信訪工作方式，明確工作權力和責任。對各級各部門信訪工作人員接訪、處訪措施和方式做出明確規定，列出權力清單，對一些不可為、不能為的措施列出負面清單，明確法律責任，做到“法無授權不可為”，遏制信訪工作中的隨意性和違法行為。三是進一步明確特殊手段的法定權限。查找上訪人員須由信訪工作干部依法履行，對涉及秘密跟蹤、GPS定位查找等技術偵察手段使用的，必須依法按照程序報批，取得相關手續后，由具備偵查權力的公安人員進行，不能擴大執法主體，也不能簡化執法程序。

（四）依法規范信訪部門考核機制，增加內生動力

“零上訪”“一票否決制”恰恰促使信訪問題向領導集中、向中央集中，并造成信訪的失序或者無序狀態。[11 ]要完善法規或政策規定等形式，制定獎懲分明的考核制度，推進基層信訪工作依法有序開展。一是對認真開展工作，但因客觀原因或者不可抗力導致上訪的，不但不給予工作人員通報批評，而且要予以表彰鼓勵。二是對工作責任心不強，工作手段、方法措施不當，讓本不會越級訪、赴省進京上訪的上訪者“被逼”非訪的，進行嚴厲批評，甚至依法依規追究責任。通過賞罰分明，進一步增強工作人員的責任心和使命感，增加其做好信訪工作的內生動力。三是弱化信訪發生率的考核權重，增加信訪問題解決情況的考核權重，以解決群眾訴求和問題為導向，引導地方政府及相關部門更加關注信訪問題的解決，遏制“接回了事”等不重視事后處置的情況發生。

[參考文獻]

[1]蔡長春.堅持黨的群眾路線 依法維護群眾合法權益[N].法治日報，2017-07-21（1）.

[2]尹利民，萬立超.“包容性治理”何以可能——對中國基層信訪治理形態嬗變的分析[J].學習論壇，2017（1）：45-50.

[3]于建嶸.機會治理： 信訪制度運行的困境及其根源[J].學術交流，2015（10）：83-92.

[4]張宗林.中國信訪史研究[M].北京：中國民主法制出版社，2012.

[5][美]埃德加·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999.

[6]習近平.之江新語[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[7]陳發桂.從防控到善治：涉法涉訴信訪法治化建構的制度邏輯[J].理論導刊，2017（6）：87-91.

[8]刁杰成.周恩來與信訪工作[M].北京：人民出版社，2014.

[9]最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋[N].人民法院報，2018-02-08（005）.

[10]潘盛洲.打造共建共治的社會治理格局[M]//《黨的十九大報告輔導讀本》編寫組.黨的十九大報告輔導讀本.北京：人民出版社，2017.

[11]樊紅敏，岳磊，趙陽.縣（市）區信訪法制化的調查與思考——基于河南省十縣（市）區的綜合調查數據[J].領導科學，2014（17）：19-21.

責任編輯：梁衛軍