論黨內法規的屬性及其定位

倪萍

[摘要]黨內法規是我國當下法治建設中不容忽視的重要內容，對于其屬性、與國家法的關系是應關注的重點問題。學界對黨內法規屬性的觀點莫衷一是，包括政策論、軟法論、法律和政治二重性等。通過借用法的要素理論、接近理論和憲法慣例和自治規范的界分的多重論證方式，闡明屬于軟法范疇的黨內法規的二元屬性，使其區別于國家法，從而明確黨內法規在法治體系內具有的獨特優勢。

[關鍵詞]黨內法規；二重屬性；軟法；憲法慣例

一、黨內法規的屬性

黨內法規作為當下理論界的熱詞，受到了來自黨建理論界、政治學界、法學界的高度重視。黨內法規的概念首次出現在1938年中共六中全會，在這次會議里毛澤東曾經說過，因為張國燾的做法很大程度上破壞了應有的紀律和準則，所以必須重視調整紀律，同時應該修訂出比原來更加詳盡的法規條令，用來監管領導機關和相關部門，使其統一，①不過當時對于相關的名詞和思想并沒有嚴格確定的統一定義，后來該概念在經過了“黨規和黨法”“黨的制度”等名稱的變化后，最終在黨的十八屆四中全會中當做專有名詞進行長期的使用，這一部分在相關文獻中有具體而且明確的表示和體現，也正是因為如此，這個措施很快控制住了各種文件以及各項學術研究中對黨內法規適用相對雜亂無章的局面，在這以后，黨內法規的發展逐漸變成了我國特色的法律體系以及在我國建設起完善合理的法治系統的核心內容，“黨內法規不僅是治理管理黨的核心方案，還是在我國建立起完善的法制體系的不可或缺的前提，”②黨內法規是黨在長期的探索和嘗試中提出的有現實意義的概念，也是黨是對國家法治化和黨自身制度化過程中，黨內法規和國家法關系的思考。因此如何論證黨內法規的正當性，即關于黨內法規是不是法以及其在法治規則體系中的定位，成為了當下黨需要著力解決的關鍵理論問題。

（一）具有法律屬性

關于黨內法規的屬性，筆者認為從法理角度考慮，黨內法規應該被視為具有法律屬性，一般認為法是具有約束力、規范性、穩定性、指導性和平等適用性的規范，即使它不具備國家強制力的特點，也不否認它有法律屬性的事實，但不能以此作為充分必要條件認為黨內法規屬于國家法的內容。黨內法規的法律屬性表現如下：

首先，黨內法規作為黨內的規范，對全體黨員和各級黨組織都是具有拘束力的，調整黨員和黨組織的各項行為和各類關系。黨員和各級黨組織被要求嚴格遵守黨內法規，積極履行義務和行使權利，這是黨自身先進性的體現。其次，黨內法規的規范性體現在大都以規范性文件的外在形式，例如十八大以來出臺和制定的黨內法規例如體系、方案、措施、細則、規定等形式將近50多部法規③。通過規范性文件，調整黨內外的關系以及黨和大眾間的關系。黨內法規作為黨內反復適用的規范需要具備穩定性，給予成員對自身行為可以進行預期的可能性，它的制定和修改需要遵守一定的程序。再者，黨內規范具有指導性，例如《中國共產黨章程》和《中國共產黨紀律處分條例》里規定表述了關于成為一名優秀的黨員的重要標準，領導人的重要講話或是報告是廣大黨員進行思想學習的指導素材，黨內法規中有些內容反應的是新鮮的經驗且具有較高的前瞻性，常常會以某種文件或是活動的形式下發給下級組織，進行工作或是思政上的指導。黨內法規內含的政策性導向意味著，其目的是為了滿足廣大人民的利益需求和鞏固執政的穩定的需要，因此黨內法規必然為了服務政治目的而具備一定的導向性。最末，黨內法規為了保障其權威性，它期望得到黨內成員一致的認可。因此，它應該被平等適用于任何主體，黨內成員和各級黨組織都要依照黨內法規辦事，積極履行自身的義務，不可有任意的組織或是個人不受黨內法規的約束，否則逾越黨內法規者會受到內部的處分而承擔相應的政治責任。

（二）政治屬性優先

雖然黨內法規有一部分的特征和法律有關，然而它內在涵蓋的政治特征才是它的最核心的部分。它所蘊含的法律和政治這兩種形式，使它擁有了獨一無二的優勢和長處，所以黨內法規實際運用的時候應該和國家法區分開來。這兩種性質中，后者應該優先于前者，也即政治大于法律。它是黨為了完成政治上的一些目標，加強黨內自身建設而制定的內部制度規范，是政治在黨的內部管理上的外在表現。因為黨內法規本身就是黨進行政治活動的產物，如果脫離政治屬性，會失去其存在的意義，所以黨內法規的政治屬性相比法律屬性理應被擺在首位。黨內規范的獨特屬性使其區別于國家法，使其以靈活的方式更為嚴格的標準保持自身的制度優勢和黨的先進性。如若將黨內規范與國家法的范疇混淆，首先會使得調整的關系范圍擴大，使得不適用于黨內法規調整的關系也進入調整范圍，造成法規調節的低效或失靈；其次，兩者的趨同會使得黨內法規的高標準嚴要求降低到一般公民接受的程度，這是黨的制度的優越性的喪失；再者，黨內法規除了成文性的文件，還包括黨內優良的工作傳統、工作慣例等不成文的規矩，如若將其法律化，就會失去其靈活性，甚至不能適用。所以，黨內法規雖具有法律屬性，對其研究對象具有效力，但是其具有的政治屬性，使得黨內法規不能被等視為法律，無論規范的主體和規范的適用方式等都不具有普適性。

二、黨內法規區別于國家法

（一）黨內法規效力的“溢出”現象及原因

關于黨內法規是不是法律的存疑，來自于近年來黨內法規效力的溢出現象的泛濫，以及如何對溢出、超出的部分進行正當性的理解。黨內法規之所以能超出原有的規則內容，是基于黨的領導和執政地位而建立起來的特別權力關系。通過對特別權力的進一步分析，可以明確黨內法規和國家法之間的關系。

“特別權力關系指的是黨通過自身組織和機構來領導其他包括國家政權機關在內的非黨組織、非黨員（一般指非黨員領導干部）所形成的關系。”④對于特別權力關系的正當性，黨內法規不能通過自我規定產生，中國共產黨對非黨組織的領導權需要通過外部法律的授權。在《憲法》中，黨所擁有的領導作用就多次被強調，對于黨的領導核心地位的闡述，憲法使用了下列幾種方式：歷史陳述（5—7段）、人民決斷（第7段）以及原則性規范（第1條）。對于在文中末尾部分所描述的‘成果，應當和上面的三種闡述方式結合在一起去理解⑤；在此之外還對黨領導的責任有了詳細的規定，比如，全民所有制工業企業法（第8條）、村民委員會組織法（第4條）、高等教育法（第39條）、公務員法（第4條）等。⑥可見，這種特別的權力關系只能夠來自憲法法律的確認和授予，黨對國家政權、黨內關系、黨外關系成立的領導關系，黨領導國家和管理社會事務的權力，不是來自于黨內法規的規定，黨內法規可以說僅是法律的重述。

除此，在憲法和法律沒有明確授權規定的情況下，黨組織不可以任意無所憑據地進行領導工作。對于此類空白，國內學者認為是黨內法規具有填補作用，忽略形式主義的法的概念，主張實效主義的功能性，發揮著相當于不成文法的作用，被視為建立秩序的重要規則。學者認為對于此類黨內法規，推測憲法和法律是通過默示的方式同意并授予此類黨內法規的效力，而默示的方式的行使正是基于黨建構的特別權力關系，并推測是此種特別的權力關系賦予了黨內法規正當性的理由，使得國家法和黨內法規的黨外適用要有銜接，黨內法規也有像國家法一樣接受合法性的審查的可能。由此可見，黨內法規與國家法具有特殊的關系，其不屬于國家法體系內容，但國家法卻能夠為黨內法規效力外溢的現象提供正當理由，黨內法規也在國家法體系之外發揮著補白或解釋的作用。

（二）黨內法規正當性來源

1、從軟法角度認識黨內法規

在社會實踐中，黨內法規有時在沒有憲法或法律授權的前提下行使國家權力，并填補法律空白，為相關事實提供了解釋。關于黨內法規的定位，在學界有不少學者認為黨內法規應該歸于軟法或是社會法的研究領域，這為軟法理論為黨內法規屬性的理解提供了一個很好的視角，但關于軟法的正當性地位問題也是存有爭議。

拉斯洛·布魯特曼的接近理論關注的是軟法和傳統法律規則之間的特殊關系，為軟法獲得法律的相關屬性提出合理和完善的證明和討論。“從一個角度來講，軟法在某些情況下是還未成型的法規的鋪墊者和前提。正規的法律的編寫和提出可以從沒有太多限制和強制要求的、處于固有的舊體系之下的一些文件開始，它們在逐漸修正和豐富完善后會逐漸變成合理的正規法律。從其他的角度看，軟法在法律法規最終確立之前可以起到一個補充和鋪墊的作用。”⑦所以，軟法對國家法補白的作用體現在如下：一種是對正式法律規則未明確提及的內容進行政策或是原則上的填補，作為當事人的參考的依據；另一種是軟法能夠解釋法律規則適用時的法理政策上的理由，通過解釋使得在法律能夠更好地得到適用，在此軟法與法律規則的發生的聯系，會使得軟法憑此享有準法律的特別規則的地位。

其實早先時候法國的公法學界對于軟法問題也進行過探討，關注的焦點在于軟法的正當性問題，即軟法是不是法，是否具有法的規范性問題。持否定聲音的學者認為，軟法不具有傳統法所強調的規范性，把軟法納入法的范疇會降低法的質量，破壞法的安定性；其次是如果將軟法納入法的范疇，會為相關的公共主體、私人主體規避民主制度提供渠道。在傳統意義上不具有立法權的公共機構、跨國公司、私人企業都可以制定軟法，規避傳統的法的適用。法國的學者在討論的過程中反思了法的概念，認為其不應當只是強制的命令，可以是兼具懲罰、義務和示范參考的功能，提出了“有梯度的規范性理論”，法的規范性一方面具有劃分功能，可以區分合法和非法，另外一個功能應當具備指示和指引的功能，引導目標者去做特定的行為。在當下的公共治理領域就出現了后一種的功能，這是將規范性做擴大的解釋，這為軟法納入法的范疇提供可能。

軟法與國家法擁有類似的功能包括：兩者功能上的一致性，都具有為社會主體指引行為的功能；兩者在不同的領域常常交叉存在，國家法的施行需要軟法的輔助，軟法在特定的條件下會轉化為國家法；軟法也有利于國家法的目標和社會效果的實現。學者翟小波曾對軟法下過定義，認為軟法是與國家法相對應的規則體系，對社會行為主體具有約束力但沒有國家強制力作為后盾的規范體系⑧；姜明安教授認為，軟法是不具有外在的形式化的規范，掌握社會公權力的主體包括執政黨、社團組織、行會、其他社會自治組織等，可以成為軟法的制定主體并利用軟法進行組織內部關系和部分社會公權力涉外關系的調整。軟法作為以上關系調整的依據，它本身符合法的一般特征，包括：規范的認可制定修改的運作過程必定經過一定的程序；反映社會主體的意志和利益；對社會成員的行為具有規范作用，并通過對行為的調整從而對各種組織和社會關系進行調整；對規范的施行有配套的激勵、制約、制裁、保障措施。⑨而黨內法規具有上述軟法所具有的特點，因此它研究內容包含于社會法和軟法的范疇，其屬性也和軟法一樣，鮮明對應國家法和硬法的分類，其正當性可以源自軟法的準法律地位。

2、從權力規限的角度認識黨內法規

如上文從接近理論對軟法的正當性的論證方式，進一步啟發了對黨內法規的正當性的論證。國內學者武小川提出了類似于接近理論的黨內法規的權力規限理論，即從黨內法規和國家法的相似性角度做出論證，意圖說明黨內法規的正當性不是來源于自身的授權，而是與國家法的特殊關系中獲得其正當性的理由。武小川提出的“黨內法規”的權力規限論是指作為執政黨的中國共產黨帶領全體人民進行社會主義建設事業，應當對黨內各項權力進行約束，相應的模式可以比照法律對國家權力的規范和限制，從而形成一套有效的黨內法規來實現自我約束和管理，體現法治化的精神。規范權力要求各類黨組織的活動的開展需依循一定的程序，而限制權力就是使權利無法自由的發揮，這就使得黨在行使權力的時候遵守相關的規定，不能做出超越法規授權范圍內的事，不得肆意侵犯黨內法規沒有調整權限的公共或是私人領域。黨內法規和國家法律相比，它的約束力不能來自內部規定，其權力的確認來自法律的規定；和一般的規則、規范等概念相比，“黨內法規”體現了對權力的嚴格約束，而且其對自己本身的要求和限制要比國家法更多。“黨要做到按照法律行使權利就一定要以依法治黨為前提。這就需要發布一系列的正規的文件和條款。相反，要是按照部分持不同態度的人所支持的方法，對黨制定和發行的所有嚴格完善的相關文件都不叫做黨內法規，都不用與正規法律相同的要求去修改和規范，而是讓發布其的主體自由處理、就會使其失去原則，不再具有規范性。”⑩

因此，權力規限理論是在軟法的基礎上進一步闡明了國家法與黨內法規間的特殊關系，黨內法規的法律屬性的存在不足以使其成為了國家法體系里的組成內容，它已經制定出的條款通過國家法進一步授權擁有約束的作用，其余的部分同樣在軟法范疇內成為國家法的補白或是提供解釋力，黨內法律規范應具有正當性。

（三）黨內法規難以形成封閉自洽的規則體系

正如上文論述的內容，黨內法規明顯區別于國家法。因此黨內法規由于自身的特點，難以形成像國家法那樣的形式邏輯封閉自洽的系統。在形式上，黨內法規就與國家法有所區別。眾所周知，法律適用時需要遵守邏輯推演，以法律規則和法律事實為前提得出合法性的結論。嚴密的三段論邏輯推理，可以排除司法審判中的偏見，做到法律事實層面上的正確，保證司法的公正合法。黨內法規的適用不完全適用邏輯推理：黨內法規的內容不全像法律規范中的概念一樣精準周延，多數時候像黨的經典著作和領導人講話這類略加修飾的內容，會成為黨內法規的補充材料。黨內法規的政治屬性，使得其在適用時需要做到一定的政治或政策方面的考慮，這些內容并不一定會在法規中得到明文的體現。正如屠凱教授認為的，黨內法規的效力的落腳點在于其相應的法規適用的實際效果，判斷其好壞的決定性因素是大眾人民是否能夠很好地接受它。黨始終堅持不變的宗旨是全心全意為人民服務，因此黨的工作始終圍繞人民的利益，能否實現人民的期盼是黨的各項工作的立腳點。?黨內法規不應該盲目地追求封閉自洽的規則系統，而是應該將建設的重點放在社會實效上面，例如黨建、社會改革成果等。

三、黨內法規：憲法慣例與自治規范的二元界分

關于黨內法規的屬性問題，學界包括了軟法學說、政策學說、法律論等不盡一樣的觀點。這些學說是從不同的角度提供了問題認識和分析的方法，并對黨內法規的正當性做出了回應，但是對于黨內法規概念的論證都是不充分的。例如：軟法理論的局限性，軟法缺乏形式要件的特點會使得對黨內法規的研究不涉及規范名稱的問題，理論研究的基點無法從概念開始，高度抽象化的理論并不利于解釋概念的合理性和進一步做出概念之間的區分。軟法理論更加強調的是放松管理，增加處理方式的靈活度和自由度，這與黨內法規注重規范管理的理念是不相融的。

對此，國內學者謝宇提出了從憲法常規現象等不一樣的方面看待黨內法規的特點和特征，它的正確性很大程度體現在將黨內法規劃分為兩個部分，“把黨內法規的一部分規定成憲法慣例，在某種程度上說是使這部分的規定具有了一定的效力，使其具有了很大的約束力，讓國家有關部門的成員都能自覺遵守，自然也要為破壞法律的情況負責。不僅如此，具體的內容還會適當將規范黨自身行為的相關規定設定在另外一個部分，這個部分不在憲法管理之類，能夠很好地防止對其約束力輕易改變和破壞。”?同時，用于管理黨內關系的一些黨內法規被視為憲法慣例，就可以是憲法法律的重要淵源，在法律空白處進行填補，發揮社會法治治理的功能作用。這類黨內法規在一定的程序下可以被轉化為成文憲法，同樣憲法典可以取代憲法性慣例成為社會硬性標準。但憲法慣例不可以和憲法法律相沖突，它擁有的拘束力不同于法律的拘束力，因此憲法可以對沖突的憲法慣例進行刪除。

英國首先討論提出憲法慣例問題，其相關的學者和專業人士把憲法區分成兩個部分：憲法以及憲典，其中，憲法所描述的是法規的完善系統，即被法院承認并適用的具有國家強制力保障的規范；后者包含習俗、名言以及一些教會的規定，不在法律范疇之內。憲法慣例同憲法一樣在國家政治活動中扮演重要角色，如同遵守憲法一樣，人們也需要遵守憲法慣例。憲法慣例有三個特點：第一，沒有明文的規定，多數源于長期的政治實踐活動；第二，得到國家和公眾的認可，成為國家治理的依據；第三，規則內容涉及國家政治制度等重要方面，包括領導制度、方式、責任承擔形式等。我國的黨內法規涉及到黨的領導和執政行為的規范，滿足于憲法慣例的三個特點。黨內法規是黨長期執政過程中摸索出來的治黨管黨的有效方法，像很多黨內優良傳統和工作慣例，雖然不是明文規定，但是卻對黨的管理有著重要的作用。黨是人民利益的忠實守護者，它的行為必須符合人民的意愿的期望，作為黨內規范也必須是為了符合人民的意愿和需求而產生，它的施行需要得到人民的認可。黨內法規的政治屬性意味著內容上和國家政治制度具有相關性，例如很多崗位上干部遴選、調任、推薦方法并非由憲法、法律進行規定，而是體現在調整領導、執政行為的黨內法規之中。

對領導、執政行為以外的黨內法規被視為組織內的自治規范，這類規范主要是關于黨的自身運行行為，屬于社會組織的內部自治規范。任何一個組織的運轉都需要一套良好的制度進行保障，像黨內的組織生活制度、黨內組織機構人員選任等不涉及政治因素的制度，是黨得到良好運轉的基礎部分。在中國共產黨取得執政權之前，黨內法規也是不涉及領導權和執政方式的，那么這類黨內規范就不能被視為憲法慣例。

對于屬于憲法慣例的黨內法規與國家法間的界限并非不可變更，在一定的條件下，是可以向國家法進行轉化成為普適性法律規則，對于自治規范則被視為是組織內部規定僅對組織成員有效力，嚴守其邊界不能進行肆意地擴張，造成效力外溢的混亂。因此，對于黨內規范進行調整對象和內容上的區分，是對軟法學說、政策學說、法律論等觀點論述黨內法規性質及正當性不足的補正，有助于準確地把握黨內法規的性質。

結語

對于黨內法規的屬性及其在國家法治體系中的定位的探討，有助于進一步明確黨內法規不屬于國家法的范疇，突出了當下黨內規范所具有的法律和政治二元屬性的獨特優勢。通過軟法理論及權限理論的分析視角，黨內法規的權力來自外部授予，其內容不能與憲法和法律相違背，與國家法之間存在相輔相成的關系。在軟法和權限理論存在的解釋力不足的情形下，通過憲法慣例和黨內自治規范的標準對黨內法規進行二元界分，從理論上認可了這部分黨內法規的約束力，將其作為黨的機關運行及其公職人員活動的重要依據和理論的支撐，針對不在普通的憲法范疇之內的黨內法規，把它看做是黨內部進行自我治理的一種規則，也能夠防止對其限制能力擅自更改和變更的情況發生，進而對討論證明黨內法規的正確合理提供強大的前提。

[注釋]

①劉長秋.論黨內法規的概念與屬性——兼論黨內法規為什么不宜上升為國家[J].馬克思主義研究，2017（10）：134.

②任國鳳.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.http：//www.cssn.cn/fx/fx_ttxw/201410/t20141030_1381703.shtml.

③《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》《中國共產黨廉潔自律準則》等.

④張立偉.中國共產黨黨內法規的正當性論證——基于黨內法規與國家法的關系視角[J].中國法律評論，2018（1）：119-131.

⑤陳端洪.論憲法作為國家的根本法與高級法[J].中外法學，2008（4）.

⑥蔣清華.黨的領導權與執政權之辨——“執政權”之歧義和誤用[J].政治與法律，2016（8）.

⑦沈巋.“軟法”概念正當性之新辯——以法律溝通論為視角[J].法商研究，2014（1）.

⑧翟小波.“軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景[J].法律科學，2007（2）.

⑨姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質和作用[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2012（3）.

⑩武小川.黨內法規的權利規限論——兼論黨內法規軟法論的應用局限[J].中共中央黨報學報，2016，20（6）：21.

?屠凱.黨內法規二重屬性：法律和政策[J].浙江省委黨校學報，2015（5）.

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