設區的市地方立法事項范圍研究

李玄

地方立法是實現地方治理法治化與規范化的重要保障。修改后的立法法改進了立法權結構配置，一方面擴大了地方立法權主體，賦予所有設區的市以地方立法權；另一方面限縮了設區的市立法權限，將立法事項范圍限制在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個領域。結合其他法律法規和地方立法實踐來看，設區的市地方立法事項范圍及其相關理論也在不斷發展，并面臨新的問題和任務。

一、地方立法體制

法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，而立法是推進法治建設的前提和基礎。當前我國經濟社會的不斷發展，使得社會治理產生了旺盛的立法需求，尤其是在全面推進依法治國的背景下，運用法治思維和法治方式已成為社會治理的新常態。我國幅員遼闊，地區之間經濟社會發展水平極不平衡，更需要地方立法來具體規范。

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過修改后的立法法，明確規定將地方立法權擴大到所有設區的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間。立法法的修改，依法賦予設區的市地方立法權，明確地方立法權限和范圍，進一步完善了我國立法體制。立法法在擴大地方立法權主體的同時，限縮了立法權的事項范圍，這也表明了擴大地方立法權的功能主要是地方治理[1]。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，設區的市的地方立法權在憲法中得到確認。

立法法修改后，我國實際上形成了三級立法體制：國家立法（或中央立法）、省級立法、設區的市立法。立法法在賦予設區的市的人大及其常委會制定城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個領域地方性法規的同時，也賦予設區的市人民政府在上述領域制定規章的權力。因此，地方立法——從縱向上看，既有省級立法，又有設區的市立法；從橫向上看，既包括省級或設區的市人大及其常委會制定的地方性法規，也包括省級或設區的市人民政府制定的地方政府規章。

（一）省級立法

在“統一、分層次”的立法制度中，省級立法處于承上啟下的關鍵環節，承擔著實施國家法律和創制地方法規的雙重功能，在國家和地方法治建設進程中發揮著重要的作用[2]。根據憲法、地方組織法和立法法相關規定，省級人大及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。這說明省、自治區、直轄市在“不抵觸”國家立法的前提下有充分的立法自主權。從憲法或者立法法相關規定來看，只要不同憲法、法律和行政法規相抵觸，以及除法律保留事項外，省級地方立法均可以涉及，范圍相當廣闊。實踐中也是如此，以四川省第十二屆人大常委會立法規劃（五年）為例，省級立法事項涉及綜合類12件、內務司法類11件、財政經濟類35件、教科文衛類12件、農業農村類22件、城鄉建設環境資源保護類17件、外事僑務類2件。

（二）設區的市立法

修改后的立法法賦予了“設區的市”立法權，設區的市人大及其常委會可以制定“地方性法規”，但需報省級人大常委會批準（第七十二條第二款）。一方面，設區的市地方立法效力低于省級立法，具體表現為“不抵觸”；另一方面，設區的市地方立法又具有相對獨立性——范圍較小，且自行審議通過后報省人大常委會批準。同時，設區的市地方立法事項范圍僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個領域。鑒于設區的市人大及其常委會和設區的市人民政府在地方立法事項范圍上具有一致性，因此本文僅研究設區的市人大及其常委會的立法事項范圍。

二、設區的市立法事項范圍

根據憲法和立法法精神，立法事項范圍主要指有立法權的國家機關的立法權限。在中央集權的大國，立法者有義務使各項法律具有一致性，而不能總帶有地域和習俗的差異[3]。不同于國家層面的立法，地方立法需要在國家法律的框架體系和基本制度原則之內兼顧地域和習俗差異，也就是說要符合本地的具體情況和實際需要。不同于省級地方立法，設區的市享有的是有限立法權。根據立法法第七十二條之規定，設區的市人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，并規定“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”。本文將從以下幾個方面論述設區的市地方立法事項范圍。

（一）關于法律保留

1.立法法之法律保留。根據立法法，有關國家主權、民事基本制度等11項國家專屬立法事項必須制定法律，地方立法無權涉及：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對非國有財產的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。也就是說上述11項事項是地方立法無權涉足的法律保留領域。

2.行政法規之保留事項。行政法規中的保留事項主要體現在“行政三法”中。一是根據行政處罰法規定，地方性法規不可設定限制人身自由或吊銷企業營業執照的行政處罰（也可以理解為，地方性法規只能設定不影響人或企業自有的行政處罰，如警告、罰款、沒收違法所得或非法財物等）。二是根據行政強制法規定，地方性法規只能設定較為輕微的兩種強制行為——查封和扣押。三是根據行政許可法規定，地方性法規不得設定有礙統一市場的許可——即行政許可法第十五條規定的“地方性法規不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”。綜上，行政法規中對地方性法規有若干保留事項，這是設區的市立法需要注意的。

3.其他法律之保留事項。行政復議法、國家賠償法、公務員法、出境入境管理法等法律也規定了一些只能由法律規定，地方立法不得涉及的事項。如，行政復議法規定，終局的行政復議決定只能由法律規定。國家賠償法規定，國家不承擔賠償責任的情形只能由法律規定。公務員法規定，不得錄用為公務員的情形只能由法律規定。出境入境管理法規定，中國公民不得出境、外國公民不得出入境的情形只能由法律、行政法規規定。所有這些法律規定的保留事項，設區的市地方立法都不得與之相抵觸[4]。

（二）關于“不抵觸”

根據立法法規定，地方性法規不得與憲法、法律、行政法規等上位法相抵觸——不能跟“上位法”打架，這是保證法制統一的需要。“不抵觸”，主要是不違背憲法原則和精神，不違背上位法律法規。 在地方立法實踐中，大量的是行政管理方面的規范，因此，不抵觸上位法實踐中大量的表現為不得與“行政三法”相抵觸。

如行政處罰法規定，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定；行政強制法規定，法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定；行政許可法規定，地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。由于地方性法規不得與法律、行政法規相抵觸，因此，大量部門法律和行政法規調整范圍的大小，具體制度設計是原則還是具體，直接決定了相應地方立法的空間。除此之外，設區的市地方性法規還不得與省級地方性法規相抵觸。

（三）關于“法律另有規定”

立法法第七十二條第二款中規定：“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”設區的市除了可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規外，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。根據這一規定，某一部法律如果認為超出三項事項范圍之外的領域有必要授權設區的市人大及其常委會制定地方性法規，可以在法律中作出相應的授權規定。如各地制定的規范立法程序、工作機制等事項的地方立法條例。可以想象，將來設區的市可以獲得授權制定其他地方性法規。此外，一些法律中也作了相關規定，如環境保護法第五十九條對“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物拒不改正的”規定地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。2017年修訂的《城市市容和環境衛生管理條例》第九條規定：對外開放城市、風景旅游城市和有條件的其他城市，可以結合本地具體情況，制定嚴于國家規定的城市容貌標準。

（四）關于“先行先試性”

立法法第七十三條第二款規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規……”該條授權地方可以對屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項進行立法，先行先試。筆者認為，這為設區的市地方立法創設性立法提供了法律依據。在國家和省級尚未立法的情況下，設區的市有需要和條件的可以在立法事項范圍內進行“創制性”立法。如一些設區的市已對水資源進行立法。

設區的市地方立法事項范圍外延是相當寬泛的，全國人大法律委員會《關于立法法修正案（草案）審議結果的報告》對此進行了說明：“‘城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等；從環境保護看，按照環境保護法的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等......”[5]。顯然，設區的市地方立法事項范圍宜作寬泛理解。

三、設區的市地方立法實踐

從立法實踐來看，設區的市人大立法主要從三個方面來實現其立法目的。一是“不抵觸”。設區的市在省級人大常委會的指導下，嚴格遵循“不抵觸”原則，確保制定的地方性法規在保持與上位法一致的同時，也成為相關上位法在本地的具體細化和補充。二是“有特色”。有特色，是地方立法的靈魂。《雅安市新村聚居點管理條例》《達州市傳統村落保護與利用條例》《巴中市紅軍文物保護條例條例》等都是具有地方特色的“適用之法”的典型代表。三是“可操作”。在立法過程中，各市州通過“問題導向”“調研論證”和廣泛征求意見等方式確保立出來的法行得通、能解決實際問題。

（一）立法事項范圍寬泛化

立法實踐中，設區的市的立法者往往采取廣義或者寬泛理解，只要與三大類立法事項之一相關即可。我們以城鄉建設與管理類立法為例加以說明。

根據立法法等相關規定，“城鄉建設與管理”的內容范疇不僅包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等方面，而且，其中“城鄉”的概念在范圍上還當然應當包括城市、鎮、鄉和村莊。同樣，“城鄉建設”自然就包括城鄉規劃、市場監管、城市建設、村鎮建設、質量管理等內容。至于“城鄉建設”中的“城市建設”，又具體分為居住建筑、公共建筑、市政公用設施三部分的內容。其中的“市政公用設施”包括給水、排水、污水處理、防洪、供電、通信、廣播電視、電話、煤氣、熱力、道路、橋梁涵洞、市內公共交通、園林綠化、公共衛生、消防、路標、路燈等具體內容[6]。一般的城鄉建設與管理領域的地方性法規，我們通常在名稱上就可看得出來，如《成都市城鄉規劃條例》《昆明市河道管理條例》《肇慶市控制和查處違法建設辦法》等。而一些設區市地方性法規采取了廣義上的城鄉規劃領域，主要體現在公共管理和服務領域，如《烏魯木齊市公共文明行為條例》《東莞市公共圖書館管理辦法》《威海市公共文化服務辦法》，這些地方性法規也為當地公共管理與服務領域提供了穩定可靠法治保障。 顯然，寬泛化的立法事項范圍更有利于實現地方治理。

隨著社會經濟的快速發展，城鄉建設與管理領域的立法需求旺盛。以四川省為例，截至2017年底，全省已有16個市州制定的37部地方性實體法規獲省人大常委會依法審批，并在規定的時限內開始施行，其中屬于“城鄉建設與管理”方面的地方性實體法規20部。其中屬于“城鄉規劃”范疇綜合選項的三部：《成都市城鄉規劃條例》《眉山市城鄉規劃條例》《阿壩藏族羌族自治州實施〈四川省城鄉規劃條例〉的補充規定》；屬于“農村建設與管理”范疇單獨選項的一部：《雅安市新村聚居點管理條例》；屬于“城市交通管理”選項的兩部：《成都市城市軌道交通管理條例》和《巴中市城市道路交通秩序管理條例》；屬于“城市執法管理”選項的三部：《成都市城市管理綜合行政執法條例》《瀘州市違法建設治理條例》《成都市公共場所治安管理規定》；屬于“城市園林綠化建設與管理”選項的三部：《南充市城市園林綠化條例》《樂山市中心城區綠心保護條例》《攀枝花市城市綠化條例》；屬于“市政公用設施管理”選項的兩部：《成都市燃氣管理條例》和《成都市宗教活動場所管理規定》；屬于“市政建設管理”選項的六部：《成都市建設施工現場管理條例》《自貢市物業管理條例》《甘孜藏族自治州草原管理》《甘孜藏族自治州氣象條例》《甘孜藏族自治州民族團結進步條例》《北川羌族自治縣旅游促進條例》。

由此可見，這20部“城鄉建設與管理”方面的地方性實體法規，不僅包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等方面，而且包括城市建設、村鎮建設、公共建筑、公共治安、市政公共設施（燃氣、交通、園林、綠化、道路）等具體范疇，從而充分表現出了其立法選項的寬泛性[7]。

環境保護與歷史文化保護類立法內容相對比較單純，但也存在立法事項寬泛化現象。如《咸寧市地熱資源保護條例》，就涉及自然資源和環境保護具體措施。還有《長春市愛國衛生條例》，更是以提升公共環境衛生和全民素質的綜合性地方性法規。

（二）立法事項的決策和參與

1.黨委領導和人大主導。黨委領導和人大主導是設區的市地方立法的決策機制。黨的十九大報告指出，要堅持黨對一切工作的領導，確保黨始終總攬全局、協調各方。堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求。設區的市人大常委會將立法選項、立法計劃向市委報告，重大問題由黨委統籌協調，市人大常委會黨組專題研究。圍繞黨委中心工作，將黨委重大決策轉變為法規規范。此外，在立法中還要貫徹黨中央、省、市委相關文件精神。例如四川省“城鄉建設與管理”類20部市州實體地方性法規，在制定過程中還認真參照了中共中央和國務院于2015年底相繼出臺的關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見和關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見兩個相關文件中關于“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理”等規定。關于人大主導立法，黨的十九大報告提出，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。人大主導作用要貫穿立法全過程，要主導法規立項、法規起草、立法決策、立法協商、立法項目落實，還要主導審議進程，加強對法規宣傳的主導。人大主導立法，主要是利用人大相對超脫的地位，全面聽取各方面意見，經過充分審議，平衡各方利益，而不被某一方面的意見左右，從而保障立法的科學性、民主性和公正性。關于立法事項，設區的市人大可從市委工作重點、人大常委會工作視察和執法檢查發現的問題、人大代表和政協委員建議、立法專項調研以及從各級人大代表、社會公開征集的項目中篩選立法項目。

2.政府依托和各方參與。政府依托和各方參與是民主立法、科學立法和健全立法參與機制的重要內容。政府依托，一方面，政府及其職能部門是立法的利益相關方，有必要參與；另一方面，行政機關在行政管理方面法規草案起草的具體工作有這方面的優勢。目前設區的市地方立法實踐中，實體性地方法規主要是由政府部門作為起草人。高質量法規的產生有賴于民主的立法程序，也是現代立法程序作為一種制度文明的重要標識。立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法。”以四川省“城鄉建設與管理”方面立法的20部市州實體地方性法規為例，自始至終讓本地老百姓真正參與立法，讓真正想參與的人擁有這個為本地制定的“城鄉建設與管理”法規的發聲之機會。當地人大常委會和政府，積極采用了讓當地老百姓和各界人士廣泛參與立法的諸如立法選項、立法調研、立法聽證等多種互補形式。這樣，不僅做到了通過對參與立法的基層群眾積極進行普法宣傳和教育，使其在參與立法的過程中因相應提高了對立法的認知素質而使其能夠真正參與到立法工作中來，而且還通過完善的立法程序，使其立法的過程既科學又民主。再如2018年3月，臺州市建立地方立法市民庫，55位市民被市人大常委會聘請成為首批地方立法市民庫成員。建立地方立法市民庫，能將基層的民意直接反映到立法工作中，為臺州市立法決策提供最直觀的參考。地方立法必須充分集中民智、反映民情、體現民意。社會各方對立法工作的積極參與是加強地方立法工作的力量源泉[8]。

（三）立法事項突出地方特色

地方特色是地方立法的靈魂和生命所在。地方立法必須要突出地方特色，要立高質量的法、立改革發展管用的法、立人民群眾擁護的法。全國人大常委會在有關報告中明確提出：“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發，需要規定什么就規定什么，使地方性法規具有針對性和可操作性，真正對地方的改革發展穩定工作起到促進和保障作用。”這段論述對于地方立法中的“地方特色”，作出了明確的界定。地方立法的主要任務之一，就是用地方立法的形式，彌補國家立法的不足，反映地方的需求，規范地方的行為，從而促進和保障地方經濟社會的健康發展。地方立法如果沒有地方特色，如果照抄照搬國家法律和其他法規，那么就無法體現地方需求，無法解決本地實際，也就失去其存在的價值了[9]。當前，設區的市在地方立法中凸顯地方特色上卓有成效，如《桂林市石刻保護條例》《烏海市海勃灣生態涵養區保護條例》《河源市恐龍地質遺跡保護條例》《赤峰市紅山文化遺址群保護條例》《咸寧市古民居保護條例》《巴中市紅軍文物保護條例》等，都是具有地方特色的“適用之法”的典型代表。再如，《達州市傳統村落保護與利用條例》是四川省首部傳統村落保護與利用的地方性法規。地方性法規應當明確、具體，突出本市特色，具有針對性、可執行性。如2017年煙臺市為應對水資源缺乏日益嚴重情況制定了《煙臺市節約用水條例》，該條例結合威海市地理環境充分利用雨水、再生水、海水、建筑基坑水等非常規水，納入水資源統一配置，對再生水利用設施和雨水收集設施的配套建設、合理開發利用地熱水、鼓勵海水淡化等內容作出了規定，為緩解水資源短缺提供了對策。設區的市地方立法彌補和完善了國家和省級立法的不足，為促進和保障地方經濟社會和諧穩定與發展提供了堅實的法治保障。

四、問題與任務

目前，地方立法已進入制度化、規范化的階段，地方立法數量迎來了爆發式增長。據統計，截至2018年3月，全國設區的市共制定595件地方性法規[10]。總體來說，當前設區的市地方立法權限是夠用的。但隨著經濟社會發展、地方立法實踐以及人民日益增長的美好生活需要，設區的市地方立法事項還存在一些問題和任務需要引起重視。

（一）事項范圍還需拓寬

立法法的修改，是為落實好黨中央的精神，既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。從立法原意看，上述事項在各設區市地域內主要是具有地域特色的基礎性地方管理事務。那么目前各地頗具特色的教育、社會保障、自然資源保護等基礎性地方管理事務也亟待立法規范。因此建議在立法法第七十二條立法事項范圍中增加教育、社會保障、生態建設、自然資源保護等事項。此外，從近年來立法權逐步下放的趨勢看，將來設區的市立法事項范圍還會拓寬，這就需要設區的市抓緊加強立法能力建設，提升立法質量和水平，滿足人民群眾日益增長的立法需求。

（二）行政三法需要放寬

如行政處罰法第十一條第二款規定：“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”大家對于設區的市地方性法規能否增加新的違法行為一直有不同認識。鑒于立法實踐中，許多設區的市制定的地方性法規實際已突破了“行政處罰行為”限制，建議修改行政處罰法，刪去第十一條第二款中的“行為”，只保留“種類和幅度”。行政處罰法對如何認定違法行為以及設定相應的行政處罰，要為地方留下余地，不宜在違法行為的認定等細節方面規定過于剛性。確實屬于上位法實施之后新出現的違法類型，應當允許地方立法增加違法行為的認定并設定相應的行政處罰。此外，行政處罰法第三十三條“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定……”之簡易程序規定，其規定的數額規定已經明顯滯后于經濟社會發展，影響行政執法效率。建議提高行政處罰適用簡易程序的罰款限額，或者將簡易程序適用直接授權給地方——畢竟各地經濟社會發展差異較大，也方便地方靈活操作。行政強制法也存在需要放寬的情形，如第四十三條規定的禁止采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式。

（三）第三方評估如何實施

2017年12月，全國人大常委會辦公廳印發了《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，提出充分發揮社會力量在立法工作中的積極作用，由利益利害關系方以外的機構（簡稱第三方）對有五大類較大爭議的重要立法事項進行專項研究和綜合評估，并提交評估報告，為立法決策提供參考。但是該通知規定的是列入全國人大常委會會議議程的法律草案。目前，一些省份開始探索爭議較大的重要立法事項第三方評估制度。2018年4月，云南省人大常委會辦公廳印發了《關于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》，借鑒全國人大五個方面事項引入第三方評估。但是，設區的市如何開展爭議較大的重要立法事項第三方評估？尤其是廣大中西部設區的市目前立法能力仍然薄弱，開展立法事項第三方評估面臨較大困難。

（四）良法還需“善治”

法律是治國之重器，良法是善治之前提。地方立法既需要出臺良法，更需要通過良法實現善治。6月3日至8日在北京召開的2018年第一期地方立法培訓會上，有地方人大負責同志就指出，目前地方立法熱情高漲，但“善治”的力量缺乏。5月份該市開展了集中式飲用水立法調研，情況不容樂觀，制定出來飲用水源保護條例并未得到政府部門執行，使得立出來的法沒有實現其價值。因此，建議加強對制定的地方性法規實施效果開展執法檢查，要讓立出來的法真正走進社會生活中。當然，更多地方也在及時采取措施，推動法規落地落實，如成都將法規施行情況納入市人大常委會重點監督工作范疇，加強跟蹤監督，確保每部地方性法規都能落到實處；自貢建立法規實施后評估機制，通過問卷調查、實地調研、案例分析等方式，對條例內容的科學性、執行的有效性作出評價，為條例的進一步完善提供重要依據。《瀘州市違法建設治理條例》施行后，該市城管執法局牽頭開展了一次專項執法活動，理順執法體制，清理過去的違法建設，完善執法程序，完成“控制增量、消化存量”的目標。努力把每部法規都制定成既適應經濟社會發展需要，又體現人民意志的“良法”和“善法”，四川正在努力[11]。總之，要確保制定出來的法規真正發揮作用，從而讓人民群眾享受立法所帶來的制度保障、法治保障和法治紅利，不斷增強人民群眾的法治獲得感。

（五）新時代地方立法任務

2018年第一期地方立法培訓班上，全國人大常委會法工委主任沈春耀曾提出新時代地方立法的兩項重大任務和課題：一是生態文明建設和新發展理念要融入地方立法工作；二是社會主義核心價值觀要融入法治建設。加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業發展的要求、人民群眾的關切和期待。許安標指出，今后立法工作的主要任務是完善新時代中國特色社會主義法律體系：一要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導；二要緊緊圍繞“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，加強重點領域立法；三要適應人民群眾對幸福美好生活的新期待，以人民為中心，加強立法；四要堅持立法主動適應改革與經濟社會發展需要，做到立法與改革決策相銜接；五要從中國國情和實際出發，借鑒世界法治文明成果經驗，體現中國特色、中國氣派和中國風格；六要堅持立改廢釋并舉，發揮人大在立法中的主導作用，發揮各立法主體的積極性；七要深入推進科學立法、民主立法、依法立法，把握立法規律，不斷提高立法質量；八要堅持維護憲法權威和國家法制統一。他強調，立法要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，在更高層次更高水平更高質量上完善中國特色社會主義法律體系，不斷提高法律體系的系統性、協調性和完備性，減少法律空白和盲點，使法律體系更加成熟穩定[12]。2018年是全面深入貫徹黨的十九大精神的第一年，也是改革開放四十周年，設區的市人大及其常委會要在新時代課題和任務中有新擔當、新作為。

國家賦予設區的市地方立法權的初衷是適應地方的實際需要，同時相應明確地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一[13]。一方面，設區的市地方立法應嚴格遵守法律法規的規定，嚴格遵守法律保留規定和“不抵觸”精神，維護國家法制的統一，維護統一市場和保護公民合法權益。另一方面，國家層面也應采取積極立法政策，賦予地方更多立法空間，如在立法法規定的設區的市立法事項范圍中增加教育、社會保障、生態建設、自然資源保護等事項，抓緊研究修改“行政三法”，對法律法規中涉及地方立法的限制作擴張解釋，在符合國家法制統一的原則下進一步滿足地方立法的實際需要。此外，設區的市要加強立法能力建設，提升地方立法水平，積極適應新時代新形勢下立法任務和課題，更要及時推動法規落地落實，為地方經濟社會發展提供穩定可靠的法治保障。

注釋：

[1]參見周尚君、郭曉雨：《制度競爭視角下的地方立法權擴容》，載《法學》2015年第11期。

[2]摘自劉小妹：《省級地方立法研究報告：地方立法雙重功能的實現》，載《國家智庫報告》2016年。

[3]摘自托克維爾：《論美國民主》上卷，載《法學》2015年第11期。

[4]參見陳國剛：《論設區的市地方立法權限》，載地方立法網。

[5]參見《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》。

[6][7]參見翟峰：《四川設區的市兩年來“城鄉建設與管理”地方立法概覽》，載立法網2018-01-16。

[8]參見陳寅：《紹興市地方立法工作存在的問題及對策建議》，載浙江省人民政府法制辦公室網站。

[9]參見《徐州市人大常委會法制工作委員會：突出地方特色 實施精準立法》，載全國人大網。

[10]摘自全國人大常委會委員長張德江于2018年3月11日在十三屆全國人大一次會議第三次全體會議上所作的全國人大常委會工作報告。

[11]參見《聚焦四川地方立法的三個關鍵詞：不抵觸 有特色 可操作》，載四川日報。

[12]摘自沈春耀在全國人大常委會法工委2018年第一期地方立法培訓班上《關于習近平新時代中國特色社會主義法治思想》的講課內容。

[13]參見全國人大常委會副委員長李建國在十二屆全國人大第三次會議上關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明，2015年3月8日，載全國人大網-人大公報。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會法工委）